« Nous devons instaurer une réforme complète de la régulation et combler les lacunes existantes en matière de contrôle.» L'appel, lancé le 24 mars 2009 par le secrétaire au Trésor américain, Timothy Geithner, devant la Chambre des représentants, répond à un constat sur lequel tout le monde s'accorde : la supervision a fait défaut depuis le début de la crise financière. Pour apporter une solution au moins partielle à ce constat, un nouvel accord, dit de Bâle III, a été trouvé au mois de septembre 2010.

Surveillance et régulation bancaire

Trois organes internationaux de surveillance et de régulation bancaire existent : le Comité de Bâle, le Forum de stabilité financière (FSF) et le Fonds monétaire internationaI (FMI). Le premier a une fonction de renforcement de la régulation prudentielle, c'est-à-dire une surveillance de l'activité financière fondée sur la prudence. Le second est une sorte d'institution tiroir, chargée de « promouvoir la stabilité financière», où se regroupent pays du G7, organisations internationales et autorités nationales de marché. Quant au FMI, il use de son pouvoir de surveillance essentiellement dans le domaine monétaire et très peu sur les marchés financiers.

Voyons de plus près le premier d'entre eux. Le Comité de Bâle ou Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (en anglais Basel Committee on Banking Supervision, BCBS) est un forum où sont traités de manière régulière (quatre fois par an) les sujets relatifs à la supervision bancaire. Il est hébergé par la Banque des Règlements Internationaux (BRI) qui est une organisation internationale qui regroupe les banques centrales ou autorités monétaires de cinquante pays ou territoires et qui a pour mission de stimuler la coopération des banques centrales et d'autres agences dans la poursuite de la stabilité monétaire et financière.

Le Comité de Bâle a été instauré en décembre 1974 pour améliorer la coopération entre autorités de contrôle des banques. Il coordonne le partage des responsabilités prudentielles entre autorités nationales, dans le but d’assurer une surveillance efficace de l’activité bancaire à l’échelle mondiale.

Bâle I

En 1988, il a formulé des recommandations appelées accord de Bâle sur les fonds propres ou encore accord de Bâle I, en vue de parvenir à une convergence internationale de la mesure des fonds propres des banques et de fixer des exigences minimales.

De quoi s'agit-il ? Les fonds propres désignent ce que l'entreprise, ici la banque, possède (bâtiments, terrains, machines, trésorerie) moins ce qu'elle doit (ses dettes). Le principal avantage des fonds propres est de représenter un matelas de sécurité pour les créanciers de l'entreprise. En cas de grave difficultés financières, les chances de survie de l'entreprise sont proportionnelles à l'importance de ses fonds propres, beaucoup plus qu'à sa taille. Une très grande entreprise ayant trop peu de fonds propres peut disparaître très rapidement. L'utilité des fonds propres est donc d'assurer que l'entreprise soit solvable, c'est-à-dire en capacité de payer ses dettes sur le court, moyen et long terme.

Le pivot de l’accord de Bâle I est la mise en place d'un ratio minimal de fonds propres par rapport à l'ensemble des crédits accordés, le ratio Cooke, qui prévoit que le rapport des deux valeurs ne doit pas être inférieur à 8 %. En d'autres termes, si on a 8 de fonds propres, on peut prêter 100, mais pas davantage, avec les dépôts reçus des clients. La grande limite du ratio Cooke, et donc des réglementations issues des premiers accords de Bâle, est liée à la définition des engagements de crédit. La principale variable prise en compte était le montant du crédit distribué. À la lumière de la théorie financière moderne, il est apparu qu'était négligée la dimension essentielle de la qualité de l'emprunteur, et donc du risque de crédit qu'il représente réellement.

Bâle II

Le Comité de Bâle a donc publié le 15 juillet 2004 la recommandation « Bâle II »¹ dans laquelle est définie une mesure plus pertinente du risque de crédit, avec en particulier la prise en compte de la qualité de l'emprunteur, y compris par l'intermédiaire d'un système de notation interne propre à chaque établissement (dénommé IRB, Internal Rating Based). Le nouveau ratio de solvabilité est le ratio McDonough.

En fait, les recommandations de Bâle II s'appuient sur trois piliers (terme employé explicitement dans le texte des accords) :

• l'exigence de fonds propres (ratio de solvabilité McDonough) ;
• la procédure de surveillance de la gestion des fonds propres ;

   

• la discipline du marché (transparence dans la communication des établissements).

Le premier pilier, l'exigence de fonds propres, affine l'accord de 1988 et cherche à rendre les fonds propres cohérents avec les risques réellement encourus par les établissements financiers. Parmi les nouveautés, signalons la prise en compte des risques opérationnels (fraude et pannes de système) et des risques de marché, en complément du risque de crédit ou de contrepartie. Pour le risque de crédit, les banques peuvent employer différents mécanismes d'évaluation. La méthode dite standard consiste à utiliser des systèmes de notation fournis par des organismes externes. Les méthodes plus sophistiquées (méthodes IRB) impliquent des méthodologies internes et propres à l'établissement financier d'évaluation de cotes ou de notes, afin de peser le risque relatif du crédit. Les différentes mesures ont une incidence directe sur la capitalisation requise.

Pour ce qui est du deuxième pilier, la procédure de surveillance de la gestion des fonds propres, comme les stratégies des banques peuvent varier quant à la composition de l'actif et la prise de risques, les banques centrales auront plus de liberté dans l'établissement de normes face aux banques, pouvant hausser les exigences de capital là où elles le jugeront nécessaires...

Enfin, dans le troisième pilier, la discipline de marché, des règles de transparence sont établies quant à l'information mise à la disposition du public sur l'actif, les risques et leur gestion.²

Bâle III

Au mois de septembre 2010, un nouvel accord, dit de Bâle III, a été trouvé. Il porte sur un vaste plan de réforme du secteur bancaire, prévoyant un relèvement des fonds propres des établissements financiers. C'est que la crise de 2007-2008 a vu de nombreuses banques et non des moindres ne devoir leur survie qu'à l'intervention musclée des pouvoirs publics. Sans celle-ci, elles seraient tombées en faillite, entrainant sans aucun doute dans leur chute d'autres banques et des pans entiers de l'économie.

L'idée est donc de rendre les banques moins vulnérables et d'éviter qu'elles ne recourent aux fonds publics en cas de nouvelle crise financière. Pour ce faire, les nouveaux accords prévoient que les fonds propres « durs », c'est à dire composés uniquement d'actions et de bénéfices mis en réserve, devront représenter 7% des activités de marché ou de crédit des banques, contre 4 % dans les accords de Bâle II. L'augmentation de ce ratio vise à contribuer à limiter l'incitation à la prise de risque. Est-ce assez, est-ce trop ?

Pour Simon Johnson, l'ancien directeur des études du FMI, le ratio aurait dû être de 15% :  le meilleur moyen d’instaurer un système plus sûr consiste à imposer des ratios de fonds propres très élevés et robustes, fixés par la législation et difficilement contournables ou révisables. En portant à 15 ou 25 % le ratio de fonds propres — ce qui reviendrait à renouer avec les ratios capital/actifs en vigueur aux États-Unis avant la création de la Réserve fédérale en 1913 — et en fixant par précaution des ratios de fonds propres trop élevés pour les instruments dérivés³ et autres structures financières complexes, nous mettrons en place un système beaucoup plus sûr avec des règles plus difficiles à détourner.⁴

Pour les banques, le ratio de 7 % est trop élevé : si elles doivent « geler » plus de fonds propres, il y aura moins de ressources pour le crédit. La régulation pèsera inévitablement sur le financement de l'économie et notamment le volume et le coût du crédit, a ainsi prévenu la Fédération bancaire française. Une conséquence d'autant plus dommageable pour l'économie européenne que 80% de son financement est assuré par les banques, quand les grandes entreprises américaines misent essentiellement sur le marché.⁵

Et les banques éthiques ?

Nous avions déjà relevé que, pour ce qui est de l’évaluation du risque, les plus grandes banques sont avantagées dans l’utilisation de l’évaluation interne ou externe des crédits pour désigner les taux de risque à appliquer. Les plus petites banques recourant à une approche standardisée sur la base de la structure de risque existant doivent utiliser l’évaluation de risque proposée dans la directive européenne qui a transcrit les accords de Bâle II⁶ ou avoir recours à des agences d’évaluation des risques de crédit. Celles-ci sont toutefois coûteuses et, en outre, il leur est difficile de comprendre l’économie bancaire sociale sans analyser les transactions financières sur plusieurs années. Il est par conséquent fort peu probable que les banques d'économie sociale soient capables de sortir de l’approche standardisée des risques avant plusieurs années.⁷

Il faut également relever des divergences dans les coefficients de risques appliqués dans les différents États membres de l'Union européenne. Ainsi, les entreprises sociales, les organisations non reconnues et les associations sans but lucratif se voient attribuer un coefficient de risque de 100 % en Italie, contre seulement 75 % pour les particuliers, alors même que les statistiques de défaillances des premières sont inférieures à celles des seconds. Dès lors, une banque comme la Banca Etica, spécialisée dans le crédit à de telles institutions est injustement pénalisée. Cela est d'autant plus étrange que, à l'inverse, dans un pays comme la Pologne, les prêts inférieurs à 1 million d'euros sont toujours affectés d'un coefficient de risque de 75 %, quelle que soit la qualité du client concerné.⁸ Harmonisation, quand tu nous tiens !

Conclusions

Nous sommes sans doute encore loin d'avoir instauré une réforme complète de la régulation et comblé les lacunes existantes en matière de contrôle, comme le souhaitait Timothy Geithner. Par certains aspects, le nouvel accord de Bâle III peut paraître timide et insuffisant pour contenir les effets d'une nouvelle crise sur les institutions financières. Au moins sur celles qui développent une activité fondée sur la prise inconsidérée de risque.

On peut sûrement se demander à cet égard s'il ne faut pas, d'abord, adopter des mesures plus fondamentales qui anticipent les risques plutôt que de tenter de les contrôler. Notamment limiter et contrôler les mouvements purement spéculatifs de capitaux.

Et, ensuite, différencier davantage les exigences de solvabilité selon la nature des institutions financières et les activités, plus ou moins spéculatives, qu'elles développent. De façon à ce que les prises de risques de certaines ne préjudicient pas à d'autres qui se voient, de ce fait, contraintes d'augmenter leur capitalisation. Il faut demander plus de garantie à ceux qui prennent plus de risque et pas à ceux qui, comment les banques éthiques, financent l'économie réelle en exerçant le métier de base du banquier : recueillir des dépôts pour fournir du crédit.

Bernard Bayot,

février 2011

Les produits dérivés sont un des outils favoris des fonds spéculatifs. Initialement prévus pour couvrir les risques, ils sont de plus en plus utilisés pour en retirer un bénéfice immédiat. Ils ont été accusés d'avoir précipité la crise financière.

Définition

Un produit dérivé est un instrument financier qui revêt trois caractéristiques :

• sa valeur fluctue en fonction de l'évolution du taux ou du prix d'un produit appelé sous-jacent ;
• il ne requiert aucun placement net initial ou peu significatif ;
• son règlement s'effectue à une date future.

Sa fonction, à l'origine, est de se prémunir du risque. Prenons un exemple : une chocolaterie a besoin de cacao pour fabriquer ses produits ; pour se préserver du risque de fluctuation du prix d'achat de cette matière première, elle acquiert, pour un prix déterminé, des options d'achat de cacao pour chacune des dates où elle doit se faire livrer ; ainsi l'augmentation éventuelle du prix de cette matière première n'aura pas d'incidence sur le prix de revient de ses produits et elle pourra vendre ceux-ci à un prix constant. Ce qui vaut pour les risques de cours des matières premières vaut également pour d'autres types de risques comme le risque de change. Ainsi, je peux vouloir me prémunir contre la variation de cours de deux devises, celle avec laquelle j'achète mon cacao (le dollar, par exemple) et celle que j'utilise pour la vente de mon chocolat (l'euro, par exemple). Ou encore, je veux me prémunir d'un risque de crédit : j'accorde un prêt mais je ne veux pas assumer le risque de défaut de l'emprunteur et je vends ce risque sur le marché.

Fondamentalement, c'est donc un principe d'assurance : le fabricant laisse les risques à d'autres qui spéculent sur le fait que ceux-ci n'arrivent pas ou dans une mesure limitée. Parce qu’ils redistribuent le risque, ils peuvent être utilisés pour s’assurer (se couvrir) contre un risque particulier ou, inversement, pour prendre un risque (investir ou spéculer).

Les transactions sur les produits dérivés sont en forte croissance depuis le début des années 1980 et représentent désormais l'essentiel de l'activité des marchés financiers. Les transactions sur produits dérivés, toutes catégories confondues, qui représentaient moins de 1 T$ (soit mille milliards de dollars) au début des années 1980 se montent vingt-cinq ans plus tard à 1,406 T$ (soit 1 million quatre cent six mille milliards de dollars !).¹

Gestion des risques

On se rappelle la quasi-faillite de Bear Stearns, une des plus grandes banque d'investissement, d'échange de valeur mobilière et agent de change qui, le 16 mars 2008, a été rachetée par le géant bancaire américain JPMorgan Chase pour seulement 236 millions de dollars, avec l'aide financière de la banque centrale américaine (Federal Reserve System, FED). On se souvient de la faillite de Lehman Brothers, banque d'investissement multinationale proposant des services financiers diversifiés, le 15 septembre 2008.

On a encore en mémoire le sauvetage de l’assureur américain American International Group, Inc. (AIG), un des chef de file mondial de l’assurance et des services financiers, le lendemain, 16 septembre. Actif dans plus de 130 pays, AIG est aux États-Unis, le plus grand arbitre d’assurance pour les secteurs commercial et industriel. Longtemps numéro un mondial par son chiffre d'affaires, AIG est passée en troisième place en 2008 en raison de la crise des subprimes et en dépit de son sauvetage par les pouvoirs publics. C'est que l'assureur a dû recevoir dans l’urgence plus de 180 milliards de dollars du trésor et de la FED pour avoir vendu imprudemment des assurances contre le défaut des emprunts subprimes. L'État américain détient désormais 80% de AIG.

Ces événements ont révélé au grand jour les risques encourus par les contreparties² qui spéculent sur les produits dérivés et les dysfonctionnements du marché des dérivés de gré à gré³. Ils ont clairement montré la nécessité d'encadrer les produits dérivés, en particulier, la gestion des risques liés aux instruments dérivés traités de gré à gré (over-the-counter, OTC). Aujourd’hui, les dérivés s’échangent en effet le plus souvent sous forme bilatérale entre une banque et son client (la plupart du temps une autre banque), en dehors d'une chambre de compensation ou d'une bourse. Cette situation engendre une forte opacité et se traduit par une hétérogénéité des pratiques prudentielles des différents acteurs financiers.

Le G20 de Pittsburgh de septembre 2009 en a pris conscience et a adopté une approche commune visant à mieux contrôler ces risques. Deux orientations ont été retenues : la compensation centralisée par des contreparties centrales (CCP) de tous les produits jugés suffisamment standardisés et l’enregistrement de ces transactions par des infrastructures dédiées (trade repositories). Ces exigences ont plusieurs objectifs : accroître l’efficience de ces marchés, empêcher les fraudes et abus et surtout prévenir le risque systémique généré par les produits dérivés.

Régulation européenne

Cette approche s'est traduite dans l'Union européenne par la proposition faite le 15 septembre 2010 par la Commission d'un Règlement sur les dérivés de gré à gré, les chambres de compensation multilatérales et les référentiels centraux. Consciente des risques engendrés par le système actuel, l’objectif affiché de la Commission européenne est d'accroître la transparence dans les dérivés négociés sur le marché de gré à gré et les rendre plus sûrs en réduisant le risque de contrepartie et le risque opérationnel. La nouvelle législation ne devrait toutefois pas être mise en place avant fin 2012 et devra au préalable faire l'objet de longues négociations avec le Parlement et les États membres.

Premier objectif : accroître la transparence. Actuellement, il n'est pas obligatoire de déclarer les contrats dérivés de gré à gré, de sorte que ni les responsables politiques, ni les autorités de régulation, ni même les participants au marché, n'ont de vision claire de ce qui se passe sur le marché. La proposition de la Commission prévoit que les transactions sur les produits dérivés de gré à gré réalisées dans l'UE devront être déclarées à des centres de conservation des données, appelés «référentiels centraux». Les autorités de régulation de l'UE auront accès à ces référentiels, ce qui leur permettra d'avoir une meilleure idée de ce que chacun doit et à qui, et de détecter plus rapidement d'éventuels problèmes, comme l'accumulation de risques.

Dans l'intervalle, la nouvelle Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) sera chargée de la surveillance des référentiels centraux et de l'octroi ou du retrait de leur enregistrement. En outre, les référentiels centraux devront publier des positions agrégées par catégorie de dérivés, de manière à ce que les participants au marché aient une vision plus claire du marché des dérivés de gré à gré. En d'autres termes, il s'agit d'avoir une photographie instantanée et fiable des risques pris par les uns et les autres.

Deuxième objectif : réduire les risques de crédit de la contrepartie. Actuellement, les participants au marché des produits dérivés de gré à gré ne tiennent pas suffisamment compte du risque de crédit de la contrepartie, c'est-à-dire le risque de perte lié au fait qu'une partie ne s'acquitte pas des paiements dus le moment venu. La proposition de la Commission prévoit que les dérivés de gré à gré qui sont normalisés (c'est-à-dire qui remplissent des critères d'éligibilité prédéterminés, par exemple un niveau élevé de liquidité) devront être compensés par des contreparties centrales. Ces contreparties centrales sont des entités qui s'interposent entre les deux contreparties à une transaction, en devenant ainsi l'acheteur vis-à-vis de tout vendeur et le vendeur vis-à-vis de tout acheteur. Cela permettra d'éviter que la faillite d'un participant au marché ne provoque celle d'autres participants et ne mette en danger l'ensemble du système financier. Pour les contrats qui ne sont pas éligibles et ne sont donc pas compensés par une contrepartie centrale, différentes techniques de gestion des risques devront s'appliquer (par exemple l'obligation de détenir davantage de capital). Étant donné que les contreparties centrales devront assumer des risques supplémentaires, elles devront se soumettre, pour des raisons de sécurité, à des règles de conduite rigoureuses et à des exigences harmonisées sur les plans organisationnel et prudentiel (règles de gouvernance interne, audits, exigences de capital accrues, etc.). En d'autres termes, il s'agit d'atténuer les conséquences de la faillite d'un acteur : les transactions se font en principe par l'intermédiaire d'une contrepartie centrale qui paie de toute façon et, si elles se font sans contrepartie centrale, les cocontractants doivent se soumettre à des règles plus rigoureuses pour réduire le risque de faillite.

Troisième objectif : réduire le risque opérationnel. Le marché des dérivés de gré à gré autorise une grande souplesse dans la définition des termes économiques et juridiques des contrats. De ce fait, le marché compte un grand nombre de contrats très complexes conçus sur mesure, qui demandent encore beaucoup d'interventions manuelles à différents stades du traitement. Cela augmente le risque opérationnel, c'est-à-dire le risque de pertes liées par exemple à l'erreur humaine. La proposition de la Commission exige des participants au marché qu'ils mesurent, contrôlent et atténuent ce risque, par exemple en confirmant par voie électronique les termes des contrats dérivés de gré à gré.

Qu'en penser ?

Le besoin de couverture des risques par des opérateurs économiques ne fait pas de doute et les en priver serait préjudiciable à ceux-ci mais à aussi à l'économie dans son ensemble. C'est que cette couverture est facteur de stabilité, profitable à tous. Là où le bât blesse, c'est lorsque la contre-partie qui prend le risque -c'est sa fonction- le fait davantage dans un but spéculatif -donc, souvent à court terme, dans le but de le replacer vite et à meilleur compte- que dans le cadre d'une activité d'assurance ou d'investissement – fondé sur une gestion de risques à long terme. Cette activité spéculative, souvent éloignée de l'opération économique sous-jacente, devient alors elle-même facteur d'instabilité comme les crises à répétition l'ont montré.⁴

Quelles mesures prendre pour contrer ce biais ? L'option retenue par le G20 et la Commission européenne consiste à « encadrer » les transactions. Ce qui n'est d'ailleurs pas du goût de tous. C'est ainsi que des entreprises non financières qui recourent pour leur activité industrielle à l'achat de produits dérivés craignent que la nouvelle régulation n'entraîne de nouvelles contraintes en terme de liquidité et de capital, auxquelles elles ne pourraient faire face.

Mais, par ailleurs, cet « encadrement » est-il suffisant ? C'est que le risque de faillite d'une chambre de compensation n'est pas nul. Ainsi, en France, la volatilité exceptionnelle du prix du sucre, multiplié par 45 entre 1966 et 1974 avant de s'effondrer, a favorisé des manipulations du marché qui ont conduit à la faillite de la chambre de compensation de la bourse de commerce de Paris en raison de la défaillance d’un opérateur qui possédait plus de la moitié des positions.

On se souviendra également qu'en 1995, la Barings, la plus vieille banque d'Angleterre (250 ans d'existence), a été mise en faillite à cause de placements à découvert supérieurs aux fonds propres de la banque. Un bureau de trading basé à Singapour et opérant sur les marchés dérivés d'action avait en effet été en mesure de générer 850 M£ de pertes, engloutissant plus du double des capitaux propres de la banque et la précipitant dans la faillite à la stupeur de son propre top management basé à Londres. Pourtant, le marché à terme de Singapour était régulé par une chambre de compensation...

Les mesures d'encadrement envisagées, pour importantes qu'elles soient, ne paraissent pas suffisantes. Il faut en outre dissuader la spéculation à court terme, qui se caractérise par des échanges financiers très rapides et très nombreux avec des marges bénéficiaires très faibles. Cette dissuasion peut se faire par l'introduction d'une taxe sur les transactions financières, qui serait trop faible pour entraver les transactions productives mais constituerait, par l'effet de la répétition, un frein aux transactions spéculatives. S'appliquant à chacune des transactions, elle grèverait de façon importante le bénéfice final du spéculateur.

Bernard Bayot,
février 2011

Introduction

Après la crise financière historique de 2008, une réforme du contrôle du secteur financier était nécessaire.

Le Parlement a créé une Commission parlementaire spéciale, chargée d’examiner la crise financière et bancaire. Cette Commission a formulé en avril 2009, une série de recommandations concernant l’organisation du contrôle financier.¹

Le Gouvernement a, de son côté, chargé le Baron Lamfalussy de développer un projet pour un nouveau contrôle financier en Belgique. Le rapport publié en juin 2009 propose de renforcer sensiblement le modèle de coopération entre la Banque Nationale de Belgique (BNB) et la Commission bancaire, financière et des assurances (CBFA), avant d’envisager une réforme plus fondamentale de l’architecture de contrôle des établissements financiers.²

Deux textes ont alors été négociés au sein du gouvernement :

1. le premier relatif à la surveillance du secteur financier et aux services financiers;
2. le second relatif à l'optimalisation et l'extension de la protection des consommateurs dans le secteur financier.

Le premier a donné lieu au projet de loi du 5 février 2010³ qui a été adopté par le Parlement et est devenu la loi du 2 juillet 2010.⁴

Le deuxième projet de loi contenant des mesures supplémentaires pour assurer la protection des consommateurs n'a quant à lui jamais été déposé suite à la chute du gouvernement.

Revenons sur celui qui concerne la surveillance du secteur financier.

Ce qui change

Les évolutions les plus récentes dans plusieurs pays, et spécialement dans les pays de la zone euro, montrent une convergence croissante dans le rapprochement des composantes micro et macro du contrôle prudentiel, sans toutefois que ce modèle ne montre sa supériorité. Expliquons-nous.

D'abord le contrôle prudentiel. Il consiste en une surveillance de l'activité financière fondée sur la prudence. On va notamment vérifier si les banques sont solvables, c'est-à-dire si elles sont capables de payer leurs dettes sur le court, moyen et long termes. Un peu comme un ménage qui analyse son budget avant de décider d'un achat, sauf qu'ici ce sont des organismes publics externes aux banques qui font l'analyse.

Pour coordonner ce contrôle au niveau international a été créé en 1974 le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (en anglais Basel Committee on Banking Supervision, BCBS), communément appelé Comité de Bâle. Il s'agit d'un forum qui rassemble des représentants des banques centrales et des autorités prudentielles de 27 pays⁵ et qui traite de manière régulière (quatre fois par an) les sujets relatifs à la supervision bancaire.

Pour surveiller l'activité financière, le Comité de Bâle édicte des ratios qui sont ensuite utilisés par les banques centrales et les autorités prudentielles. Par exemple, celui appelé « ratio Cooke » recommandé par le Comité de Bâle dans le cadre de ses premières recommandations, du nom du directeur de la Banque d'Angleterre qui avait été un des premiers à proposer la création du Comité de Bâle et fut son premier président. Ce ratio Cooke fixe la limite du montant total des prêts qu'un établissement financier peut accorder en fonction de ses fonds propres, c'est-à-dire de ce qu'il possède (bâtiments, terrains, machines, trésorerie) moins ce qu'il doit (ses dettes). Par exemple, si une banque a 3 millions de fonds propres, elle ne pourra prêter que 24 millions d'euros. De cette manière, elle est censée pouvoir faire face aux impondérables : retournement de la conjoncture et augmentation des impayés de la part de ménages moins solvables ou retraits soudains aux guichets de la banque.

Voilà pour le contrôle prudentiel. Mais -écrivions-nous- il peut avoir des composantes micro et macro économiques. C'est-à-dire ? Ce contrôle peut, comme nous venons de le voir, s'exercer au niveau microéconomique, c'est-à-dire en surveillant le comportement économique des entités individuelles comme les banques. Mais il peut également s'exercer au niveau macroéconomique. La macroéconomie quant à elle ne se place pas au niveau des entités individuelles mais cherche à expliciter les relations entre les grands agrégats de l'économie et à prédire leur évolution face à une modification des conditions, qu'il s'agisse d'un choc (augmentation de prix du pétrole, par exemple) ou d'une politique économique délibérée. En d'autres termes, on passe à une vision beaucoup plus large.

Surveiller l'activité financière en élargissant le pannel des entreprises financières prises individuellement au système qu'elles constituent ensemble est l'option qu'a retenu le gouvernement en rapprochant les composantes micro et macro du contrôle prudentiel. En réalité, cette tendance n'est pas nouvelle puisqu'elle était déjà inscrite dans la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers, qui avait mis en place un Comité de stabilité financière pour renforcer la collaboration entre la BNB et la CBFA en matière de contrôle des marchés financiers.⁶ Cette tendance est maintenant confirmée par la création du nouveau Comité des risques et établissements financiers systémiques (CREFS) que l’on peut considérer comme le successeur du Comité de stabilité financière. Nous reviendrons ci-dessous sur le CREFS qui n'est, en réalité, qu'une structure transitoire avant le transfert complet de la compétence de contrôle prudentiel au sein de la BNB.

Ainsi, la Belgique s'oriente vers un modèle de contrôle bipolaire, dit "Twin Peaks", qui doit traduire, sur le plan structurel, les deux finalités majeures dudit contrôle :

1. d'une part, maintenir la stabilité macro- et microéconomique du système financier, sous la responsabilité de la BNB, et,
2. d'autre part, assurer un traitement honnête, équitable et professionnel des clients (règles de conduite), sous la responsabilité de la CBFA.

Cette réforme du contrôle du système financier est organisée en deux phases par la loi du 2 juillet 2010.

La création du Comité des risques systémiques

La première phase consiste donc en la création du CREFS, chargé de surveiller les risques financiers systémiques. Mais de quoi s'agit-il ?

Le terme systémique exprime un changement d'échelle, une prise en considération globale du mécanisme et de ses causes, qui inclut donc l'environnement dans lequel il s'inscrit. Ainsi, un risque financier systémique consiste en un risque de dysfonctionnement à même de paralyser l'ensemble du système financier dans une vaste zone, par le biais des engagements croisés entre les institutions financières. La réalisation de ce risque peut conduire à un effondrement du système financier par l'effet d'une sorte d'effet domino. Parmi les crises financières ayant comporté un aspect systémique, on pense bien sûr à la crise des subprimes de 2008 ou à la crise de la dette publique grecque qui a secoué l'ensemble de la zone euro l'année dernière. Citons également, dans un passé plus lointain, les crises pétrolières de 1973 et 1979.

C'est donc pour faire face à ce risque systémique qu'a été créé le CREFS, qui est une structure transitoire composée des comités de direction de la CBFA et de la BNB. Il est présidé par le gouverneur de cette dernière. Le CREFS exerce un contrôle prudentiel sur tous les établissements financiers dits systémiques. Il s'agit des banques, assureurs, groupes financiers, sociétés holding d'assurances et sociétés exerçant des activités internationales qui sont susceptibles d'entraîner d'autres établissements lorsqu'ils connaissent des difficultés, ce qui implique donc un risque pour la stabilité de notre système financier. Cela comprend notamment des établissements de crédit comme Dexia Banque Belgique SA, Fortis Banque SA (BNP Paribas Fortis), ING Belgique SA et KBC Bank SA, des compagnies financières comme Dexia SA et KBC Groupe SA, des entreprises d'assurances comme AG Insurance SA, Axa Belgium SA, Dexia Insurance Belgium SA, Ethias SA et KBC Assurances SA ou encore la société holding d'assurances Ageas SA/NV mais aussi des établissements jouant un rôle prépondérant en Belgique dans les opérations de conservation ou les opérations de compensation ou de règlement-titres comme The Bank of New York Mellon SA ou Euroclear Bank SA.

Le CREFS se voit également confier une nouvelle compétence, consistant à approuver les décisions stratégiques de ces établissements.

Le contrôle des établissements financiers passe à la Banque nationale

Dans une deuxième phase, la BNB deviendra responsable du contrôle de tous les établissements financiers en Belgique et se verra donc également attribuer les compétences du CREFS. La Belgique sera alors dotée du modèle de contrôle bipolaire dit "Twin Peaks" que nous évoquions ci-dessus : stabilité macro- et microéconomique du système financier sous la responsabilité de la BNB et traitement honnête, équitable et professionnel des clients sous la responsabilité de la CBFA.

De son côté, la CBFA deviendra donc responsable du contrôle des marchés financiers (comme les opérations de bourse, les fusions et reprises, les délits d'initiés, les manipulations des cours) mais aussi du respect des règles de conduite par les établissements financiers (comme la protection du consommateur). La CBFA change par ailleurs de nom et est rebaptisée Financial Services and Markets Authority (FSMA).

A cet effet, le Conseil des ministres du 3 décembre 2010 a approuvé un projet d'arrêté royal portant exécution de l'article 26 de la loi du 2 juillet 2010. Cet article donne en effet compétence au Roi d'élargir les missions de la BNB en y intégrant les compétences et missions du CREFS et de la CBFA en ce qui concerne le contrôle de nature prudentielle et d'organiser ce transfert de compétence.

Conclusions

Comme on le voit, la crise politique que traverse notre pays a retardé mais n'a pas empêché la poursuite du processus devant mener la Belgique vers une nouvelle – et supposée plus efficiente – architecture du contrôle prudentiel. Mais celle-ci sera-t-elle à la hauteur des espérances ? En 2009, le choix de confier à la BNB le contrôle prudentiel des banques et des compagnies d’assurance établies en Belgique, jusqu’alors réalisé par la CBFA, avait été justifié par des décisions similaires prises dans d’autres pays. De fait, quelques grands pays voisins, à commencer par l’Allemagne, ont opté pour le modèle dit "Twin Peaks".

L’idée, c’est que le risque d’un effet de contagion - à savoir que la faillite d’une banque mette en péril tout le système bancaire - n’est pas local. D’où l’intérêt que le contrôle soit exercé par la Banque nationale, qui dispose des données macroéconomiques et d’une communication plus directe avec les autres institutions internationales.

Mais, s'ils est évident qu'il faut renforcer le contrôle du secteur financier et éviter un effet de contagion, ne faut-il pas également et prioritairement adopter des mesures plus fondamentales qui modifient les règles du jeu et anticipent les risques plutôt que seulement les contrôler ? Nous pensons à limiter et contrôler les mouvements spéculatifs de capitaux, stopper les transferts financiers vers des paradis fiscaux et accentuer la lutte contre les pratiques de blanchiment dans l'Union européenne et en dehors, ou encore strictement réglementer les agences de notation, pour ne prendre que quelques exemples.

Bref, à établir une réglementation belge et européenne contraignante qui prévienne le risque plutôt que de tout miser sur son contrôle. Enlever les allumettes aux pyromanes plutôt que parier sur le nouvel extincteur réputé plus efficace que l'ancien.

Bernard Bayot,
mars 2011

Objet du Livre vert de la Commission européenne sur la responsabilité sociale des entreprises.

Discussion autour du Livre vert de la Commission européenne sur la responsabilité sociale des entreprises.