Définition

Les fonds spéculatifs, hedge funds en anglais, sont des fonds d’investissement d’un type particulier. Il n’existe pas de définition légale, précise et formelle du terme. Littéralement, cela signifie en français « fonds de couverture », car se livrant à des placements de protection contre les fluctuations des marchés. En réalité, ils utilisent massivement les techniques permettant de spéculer sur l’évolution des marchés, à la baisse comme à la hausse (utilisation massive de produits dérivés¹, de la vente à découvert² et de l’effet de levier³). Ils sont peu transparents et souvent implantés dans les paradis fiscaux⁴.

L'investissement minimal est relativement élevé : de quelques dizaines de milliers de dollars parfois, à plusieurs centaines de milliers plus souvent, suivant les fonds. De plus, n'étant par essence pas aussi régulés que les fonds de placement classiques, ils ne peuvent être distribués au grand public et sont réservés à la catégorie des investisseurs institutionnels ou aux grandes fortunes.

Au cours des dix dernières années, les fonds spéculatifs ont enregistré une croissance rapide. On estime qu’aujourd’hui près de 10.000 fonds sont opérationnels dans le monde et qu’ils gèrent 1426 milliards de dollars d’actifs, soit plus de 700 % de plus qu’en 1995 !

Pourquoi sont-ils dangereux ?

Plusieurs facteurs concourent à rendre ces fonds particulièrement dangereux. Le premier facteur est leur stratégie en tant qu'actionnaires, c'est-à-dire de propriétaires, d'entreprises. Toutes les entreprises ont besoin d’une stratégie, matérialisée par un plan. Cette stratégie entrepreneuriale se fonde traditionnellement sur une forte volonté de proactivité, de prise de risques et d'innovation. Bref, l'entreprise se projette dans le futur et consent les investissements nécessaires pour atteindre cette vision qu'elle a d'elle-même dans le futur. À l'inverse, les fonds spéculatifs n'ont pas de stratégie entrepreneuriale mais uniquement une stratégie fondée sur de forts objectifs de rentabilité, souvent à court terme. Cette stratégie des fonds spéculatifs a deux conséquences.

D'abord, leur prise de position quand ils sont actionnaires. Ils tendent à chercher une rentabilité immédiate et rapide au détriment d'investissement à long terme plus coûteux. Leur influence sur la stratégie de certaines entreprises peut donc avoir des conséquences négatives pour toutes les parties prenantes de celle-ci car elle privilégie trop souvent une approche court-termiste de la stratégie de l’entreprise cible. Un exemple concret consiste dans les opérations d’acquisitions par emprunt (ou LBO pour “leveraged buy-outs”) : une société est achetée avec de l’argent emprunté qui doit être remboursé rapidement ; pour ce faire, le fonds met une pression financière de très court terme sur l'entreprise qui est obligée de réduire ses charges (licenciement d'employés, arrêt des investissements productifs de long terme) et de vendre ses actifs. Ainsi, une société autrefois saine et dégageant des bénéfices se trouve-t-elle dépecée.

Ensuite, un hedge fund pourra vendre rapidement une part importante du capital d'une entreprise qu'elle détient si cette dernière ne convient plus à la stratégie du fond. Sous l'effet de la loi de l'offre et de la demande, la valeur de l'action de cette entreprise s'effondrera alors. Ce qui ne sera qu'une petite perte pour le fond se transformera en catastrophe pour l'entreprise.

Le deuxième facteur qui rend ces fonds particulièrement dangereux est le risque systémique c’est-à-dire le risque de déstabilisation généralisée des marchés financiers résultant de la défaillance d’un fonds spéculatif de grande taille ou de la défaillance en chaîne de fonds spéculatifs d’importance plus moyenne. Leur puissance financière est telle que la chute de l'un d'entre eux peut provoquer une forte baisse des marchés financiers et par extension de l'économie. Et de fait, on peut marquer le début de la crise entre mai et juillet 2007 avec la faillite de plusieurs hedge funds spécialistes des dérivés de crédit : UBS Dillon Reed Capital Management, Bear Stearns High-Grade Structured Credit Fund et Bear Stearns High-Grade Structured Credit Enhanced Leveraged Fund. Durant le second semestre 2007 et au début 2008, d’autres fonds – pour la plupart investis dans des ABS (Asset-backed securities) subprimes – ont connu des difficultés les conduisant à suspendre les remboursements aux investisseurs ou à faire faillite. On peut en donner la liste sans doute non exhaustive : Bear Stearns ABS, Caliber, Galena Street, Solent, Basis Capital, Cheyne, Synapse, Thornburg, CSO Partners et Falcons Partners (deux hedge funds de Citigroup), et Peloton.⁵

Régulation

L’amélioration de leur régulation a été débattue au G 20 de Londres en avril 2009. Une réforme de leur encadrement a fait déjà l’objet d’importantes controverses au niveau européen. Finalement, le 11 novembre 2010, le Parlement européen a approuvé, à une très grande majorité, la Directive sur les gestionnaires de fonds d'investissements alternatifs appelée aussi directive AIFM (Alternative Investment Fund Managers).⁶ La dernière étape est maintenant l'approbation formelle par le Conseil qui devrait avoir lieu dans les semaines qui viennent. La Directive devrait entrer en vigueur début 2011 avant d'être transposée et appliquée par les États membres en 2013. Que dit-elle ?

Elle met en place des règles nouvelles et robustes qui vont permettre de renforcer :

• la transparence,
• la conservation des titres : encadrement de la fonction de dépositaire qui réalise pour ses clients tout ce qui ne fait pas directement référence à la décision d’investissement : la conservation des actifs du fonds, le contrôle de la régularité des décisions du fonds par rapport aux règles d’investissement qu’il a définies, le contrôle de l’application des règles de valorisation des actifs, etc.⁷
• la gestion des risques ;
• et l'effet de levier (c'est-à-dire le niveau de prise de risques au regard des fonds disponibles).

Elle donne des pouvoirs substantiels aux régulateurs :

• les régulateurs devront agréer les gérants de fonds,
• ils disposeront des informations nécessaires pour contrôler les prises de risques (niveau de l'effet de levier, gestion de risques)
• et ces informations pourront être partagées avec le Conseil des Risques Systémiques.⁸

Ensuite, pour qu'un fonds spéculatif puisse être commercialisé dans l'Union européenne, l'accord prévoit un passeport pour les fonds et les gestionnaires des pays tiers. C'était la proposition initiale de la Commission. Ce sera un passeport qui se mérite, fondé sur des bases solides et apportant toutes les garanties en termes de gestion de risques. C'est aussi une façon de renforcer le marché intérieur.

Critiques

Plusieurs critiques de la directive sont formulées.⁹

La première est que la directive ne constitue pas un pas en avant dans la création d'un espace financier européen. Au contraire, elle étend le niveau national d'accréditation de ces fonds, en permettant aux organismes domiciliés dans un État membre d'avoir, sans autorisation de chaque autorité nationale, accès à l'ensemble des territoires nationaux composant l'UE. Ceci est rendu possible par l'effet du « passeport européen » permettant la commercialisation des fonds dans toute l'Union européenne, sans devoir obtenir une autorisation dans chaque pays.

Or, comme toute place financière située dans un État membre, la City de Londres, où sont domiciliés 70 % à 80% des hedge funds, sera seulement dépendante de la structure de contrôle britannique. Ainsi, au lieu de former un cadre régulateur européen, la directive favorise une concurrence par le bas entre les États membres. Rien n'empêchera les gestionnaires de choisir leur pays d'enregistrement en fonction du degré de complaisance des autorités nationales à leur égard.

Une deuxième critique porte sur le niveau de contrôle, en particulier en ce qui concerne le levier d'endettement. Certes, les gestionnaires de fonds ont maintenant l'obligation de définir un levier d'endettement maximum. Cette information est transmise au régulateur national du pays européen où le gestionnaire est inscrit. Mais, rien, dans la directive, n'oblige celui-ci à réagir lorsque le levier est trop important. Et l'autorité de régulation européenne des marchés financiers, n'aura pas non plus le pouvoir de contraindre le régulateur national à le faire.

Une autre critique de cette directive est qu'elle ouvre le marché européen aux fonds localisés dans les paradis fiscaux. Contrairement aux Organisme de Placement Collectif en Valeurs Mobilières (OPCVM)¹⁰, qui doivent nécessairement être localisés dans l’Union européenne, les fonds spéculatifs pourront continuer à être localisés en dehors de l'Union et, deux ans après l’entrée en application de la directive, bénéficier d’un passeport leur permettant d’être commercialisés dans toute l’Europe. Ces fonds bénéficieront donc du label européen sans garantie réelle pour leurs investisseurs et surtout sans réelle capacité pour le nouveau superviseur européen de contrôler si ces fonds offshore respectent vraiment les règles de la directive.

Certes une disposition de la directive conditionne l’accès des fonds spéculatifs aux marchés européens à la signature d’un accord de coopération fiscale et d’un échange effectif d’informations entre le pays où le fonds est domicilié et celui où il est commercialisé. Ainsi, les fonds spéculatifs, situés dans des pays qui n'assurent pas un échange effectif d'informations, notamment fiscales, ne pourront plus être commercialisés dans l'Union européenne. La question est d'importance quand on sait que 80 % des fonds spéculatifs sont situés dans ces centres offshore.

Cependant, suite aux pressions de Londres, le texte final limite le champ de la directive à la commercialisation dite « active ». Cela signifie concrètement que rien n'empêchera un investisseur européen, une banque, une compagnie d'assurance, un organisme de placement collectif, d'acheter des parts de fonds, situés hors de l'Union européenne, qui n'auraient pas obtenu le passeport européen pour non-respect des critères de la directive. Cette disposition donne ainsi accès au territoire européen aux capitaux placés dans les paradis fiscaux en relation avec la City, tels les territoires anglo-normands et les îles Caïmans ou par exemple, ceux gérés directement par les États-Unis, tel le Delaware.

Conclusions

Les fonds spéculatifs sont dangereux pour les entreprises en raison de leur stratégie court-termiste, ils le sont pour l'économie en général en raison des risques déraisonnables qu'ils prennent et ils le sont, au travers des paradis fiscaux où 80 % d'entre eux sont implantés, pour la souveraineté des États auxquels ils soustraient des recettes fiscales mais aussi pour la justice dans la mesure où ils constituent des instruments de blanchiment à l’argent mafieux et favorisent la corruption.

Cela fait quand même beaucoup de griefs pour que l'on s'occupe un peu d'eux !

Certes le sujet est compliqué et n'est guère amusant. Et il a fait l'objet de débats âpres au sein des institutions européennes avant que la directive ne soit adoptée. Mais un débat entre spécialistes et lobbyistes du secteur financiers... Pourtant il concerne suffisamment d'enjeux qui touchent aux citoyens pour que la société civile fasse entendre sa voix et monte au créneau pour une régulation mieux adaptée au service de l'intérêt général.

Comme dans bien d'autres débats qui concernent le secteur financier, on en vient à la même conclusion : l'urgence de décoder les enjeux, de faire preuve de pédagogie, d'ouvrir des débats sérieux sur des enjeux qui nous concernent tous !

Bernard Bayot,

février 2011

« Nous devons instaurer une réforme complète de la régulation et combler les lacunes existantes en matière de contrôle.» L'appel, lancé le 24 mars 2009 par le secrétaire au Trésor américain, Timothy Geithner, devant la Chambre des représentants, répond à un constat sur lequel tout le monde s'accorde : la supervision a fait défaut depuis le début de la crise financière. Pour apporter une solution au moins partielle à ce constat, un nouvel accord, dit de Bâle III, a été trouvé au mois de septembre 2010.

Surveillance et régulation bancaire

Trois organes internationaux de surveillance et de régulation bancaire existent : le Comité de Bâle, le Forum de stabilité financière (FSF) et le Fonds monétaire internationaI (FMI). Le premier a une fonction de renforcement de la régulation prudentielle, c'est-à-dire une surveillance de l'activité financière fondée sur la prudence. Le second est une sorte d'institution tiroir, chargée de « promouvoir la stabilité financière», où se regroupent pays du G7, organisations internationales et autorités nationales de marché. Quant au FMI, il use de son pouvoir de surveillance essentiellement dans le domaine monétaire et très peu sur les marchés financiers.

Voyons de plus près le premier d'entre eux. Le Comité de Bâle ou Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (en anglais Basel Committee on Banking Supervision, BCBS) est un forum où sont traités de manière régulière (quatre fois par an) les sujets relatifs à la supervision bancaire. Il est hébergé par la Banque des Règlements Internationaux (BRI) qui est une organisation internationale qui regroupe les banques centrales ou autorités monétaires de cinquante pays ou territoires et qui a pour mission de stimuler la coopération des banques centrales et d'autres agences dans la poursuite de la stabilité monétaire et financière.

Le Comité de Bâle a été instauré en décembre 1974 pour améliorer la coopération entre autorités de contrôle des banques. Il coordonne le partage des responsabilités prudentielles entre autorités nationales, dans le but d’assurer une surveillance efficace de l’activité bancaire à l’échelle mondiale.

Bâle I

En 1988, il a formulé des recommandations appelées accord de Bâle sur les fonds propres ou encore accord de Bâle I, en vue de parvenir à une convergence internationale de la mesure des fonds propres des banques et de fixer des exigences minimales.

De quoi s'agit-il ? Les fonds propres désignent ce que l'entreprise, ici la banque, possède (bâtiments, terrains, machines, trésorerie) moins ce qu'elle doit (ses dettes). Le principal avantage des fonds propres est de représenter un matelas de sécurité pour les créanciers de l'entreprise. En cas de grave difficultés financières, les chances de survie de l'entreprise sont proportionnelles à l'importance de ses fonds propres, beaucoup plus qu'à sa taille. Une très grande entreprise ayant trop peu de fonds propres peut disparaître très rapidement. L'utilité des fonds propres est donc d'assurer que l'entreprise soit solvable, c'est-à-dire en capacité de payer ses dettes sur le court, moyen et long terme.

Le pivot de l’accord de Bâle I est la mise en place d'un ratio minimal de fonds propres par rapport à l'ensemble des crédits accordés, le ratio Cooke, qui prévoit que le rapport des deux valeurs ne doit pas être inférieur à 8 %. En d'autres termes, si on a 8 de fonds propres, on peut prêter 100, mais pas davantage, avec les dépôts reçus des clients. La grande limite du ratio Cooke, et donc des réglementations issues des premiers accords de Bâle, est liée à la définition des engagements de crédit. La principale variable prise en compte était le montant du crédit distribué. À la lumière de la théorie financière moderne, il est apparu qu'était négligée la dimension essentielle de la qualité de l'emprunteur, et donc du risque de crédit qu'il représente réellement.

Bâle II

Le Comité de Bâle a donc publié le 15 juillet 2004 la recommandation « Bâle II »¹ dans laquelle est définie une mesure plus pertinente du risque de crédit, avec en particulier la prise en compte de la qualité de l'emprunteur, y compris par l'intermédiaire d'un système de notation interne propre à chaque établissement (dénommé IRB, Internal Rating Based). Le nouveau ratio de solvabilité est le ratio McDonough.

En fait, les recommandations de Bâle II s'appuient sur trois piliers (terme employé explicitement dans le texte des accords) :

• l'exigence de fonds propres (ratio de solvabilité McDonough) ;
• la procédure de surveillance de la gestion des fonds propres ;

   

• la discipline du marché (transparence dans la communication des établissements).

Le premier pilier, l'exigence de fonds propres, affine l'accord de 1988 et cherche à rendre les fonds propres cohérents avec les risques réellement encourus par les établissements financiers. Parmi les nouveautés, signalons la prise en compte des risques opérationnels (fraude et pannes de système) et des risques de marché, en complément du risque de crédit ou de contrepartie. Pour le risque de crédit, les banques peuvent employer différents mécanismes d'évaluation. La méthode dite standard consiste à utiliser des systèmes de notation fournis par des organismes externes. Les méthodes plus sophistiquées (méthodes IRB) impliquent des méthodologies internes et propres à l'établissement financier d'évaluation de cotes ou de notes, afin de peser le risque relatif du crédit. Les différentes mesures ont une incidence directe sur la capitalisation requise.

Pour ce qui est du deuxième pilier, la procédure de surveillance de la gestion des fonds propres, comme les stratégies des banques peuvent varier quant à la composition de l'actif et la prise de risques, les banques centrales auront plus de liberté dans l'établissement de normes face aux banques, pouvant hausser les exigences de capital là où elles le jugeront nécessaires...

Enfin, dans le troisième pilier, la discipline de marché, des règles de transparence sont établies quant à l'information mise à la disposition du public sur l'actif, les risques et leur gestion.²

Bâle III

Au mois de septembre 2010, un nouvel accord, dit de Bâle III, a été trouvé. Il porte sur un vaste plan de réforme du secteur bancaire, prévoyant un relèvement des fonds propres des établissements financiers. C'est que la crise de 2007-2008 a vu de nombreuses banques et non des moindres ne devoir leur survie qu'à l'intervention musclée des pouvoirs publics. Sans celle-ci, elles seraient tombées en faillite, entrainant sans aucun doute dans leur chute d'autres banques et des pans entiers de l'économie.

L'idée est donc de rendre les banques moins vulnérables et d'éviter qu'elles ne recourent aux fonds publics en cas de nouvelle crise financière. Pour ce faire, les nouveaux accords prévoient que les fonds propres « durs », c'est à dire composés uniquement d'actions et de bénéfices mis en réserve, devront représenter 7% des activités de marché ou de crédit des banques, contre 4 % dans les accords de Bâle II. L'augmentation de ce ratio vise à contribuer à limiter l'incitation à la prise de risque. Est-ce assez, est-ce trop ?

Pour Simon Johnson, l'ancien directeur des études du FMI, le ratio aurait dû être de 15% :  le meilleur moyen d’instaurer un système plus sûr consiste à imposer des ratios de fonds propres très élevés et robustes, fixés par la législation et difficilement contournables ou révisables. En portant à 15 ou 25 % le ratio de fonds propres — ce qui reviendrait à renouer avec les ratios capital/actifs en vigueur aux États-Unis avant la création de la Réserve fédérale en 1913 — et en fixant par précaution des ratios de fonds propres trop élevés pour les instruments dérivés³ et autres structures financières complexes, nous mettrons en place un système beaucoup plus sûr avec des règles plus difficiles à détourner.⁴

Pour les banques, le ratio de 7 % est trop élevé : si elles doivent « geler » plus de fonds propres, il y aura moins de ressources pour le crédit. La régulation pèsera inévitablement sur le financement de l'économie et notamment le volume et le coût du crédit, a ainsi prévenu la Fédération bancaire française. Une conséquence d'autant plus dommageable pour l'économie européenne que 80% de son financement est assuré par les banques, quand les grandes entreprises américaines misent essentiellement sur le marché.⁵

Et les banques éthiques ?

Nous avions déjà relevé que, pour ce qui est de l’évaluation du risque, les plus grandes banques sont avantagées dans l’utilisation de l’évaluation interne ou externe des crédits pour désigner les taux de risque à appliquer. Les plus petites banques recourant à une approche standardisée sur la base de la structure de risque existant doivent utiliser l’évaluation de risque proposée dans la directive européenne qui a transcrit les accords de Bâle II⁶ ou avoir recours à des agences d’évaluation des risques de crédit. Celles-ci sont toutefois coûteuses et, en outre, il leur est difficile de comprendre l’économie bancaire sociale sans analyser les transactions financières sur plusieurs années. Il est par conséquent fort peu probable que les banques d'économie sociale soient capables de sortir de l’approche standardisée des risques avant plusieurs années.⁷

Il faut également relever des divergences dans les coefficients de risques appliqués dans les différents États membres de l'Union européenne. Ainsi, les entreprises sociales, les organisations non reconnues et les associations sans but lucratif se voient attribuer un coefficient de risque de 100 % en Italie, contre seulement 75 % pour les particuliers, alors même que les statistiques de défaillances des premières sont inférieures à celles des seconds. Dès lors, une banque comme la Banca Etica, spécialisée dans le crédit à de telles institutions est injustement pénalisée. Cela est d'autant plus étrange que, à l'inverse, dans un pays comme la Pologne, les prêts inférieurs à 1 million d'euros sont toujours affectés d'un coefficient de risque de 75 %, quelle que soit la qualité du client concerné.⁸ Harmonisation, quand tu nous tiens !

Conclusions

Nous sommes sans doute encore loin d'avoir instauré une réforme complète de la régulation et comblé les lacunes existantes en matière de contrôle, comme le souhaitait Timothy Geithner. Par certains aspects, le nouvel accord de Bâle III peut paraître timide et insuffisant pour contenir les effets d'une nouvelle crise sur les institutions financières. Au moins sur celles qui développent une activité fondée sur la prise inconsidérée de risque.

On peut sûrement se demander à cet égard s'il ne faut pas, d'abord, adopter des mesures plus fondamentales qui anticipent les risques plutôt que de tenter de les contrôler. Notamment limiter et contrôler les mouvements purement spéculatifs de capitaux.

Et, ensuite, différencier davantage les exigences de solvabilité selon la nature des institutions financières et les activités, plus ou moins spéculatives, qu'elles développent. De façon à ce que les prises de risques de certaines ne préjudicient pas à d'autres qui se voient, de ce fait, contraintes d'augmenter leur capitalisation. Il faut demander plus de garantie à ceux qui prennent plus de risque et pas à ceux qui, comment les banques éthiques, financent l'économie réelle en exerçant le métier de base du banquier : recueillir des dépôts pour fournir du crédit.

Bernard Bayot,

février 2011

La crise financière — tout le monde en convient — a fait beaucoup de victimes parmi les petits investisseurs. D'où le consensus qui s'est développé autour de l'idée de renforcer la protection des consommateurs de services financiers. Mais cette volonté louable tarde à se traduire dans la réalité.

Historique d'un rendez-vous manqué

Après la crise financière historique de 2008, une réforme du contrôle du secteur financier a paru nécessaire à tous les observateurs. C'est ainsi que, le 2 décembre 2008, les députés PS Karine LALIEUX, Guy COËME, Colette BURGEON et Alain MATHOT ont déposé une loi-cadre relative à la création de l’Agence de protection des consommateurs de produits financiers communs.¹ Cette proposition visait à retirer à la Commission bancaire, financière et des assurances (CBFA) ses compétences en matière de protection des consommateurs de produits financiers et à les confier à un organe nouveau.

Pour rappel, la CBFA a été constituée afin de veiller à la protection des épargnants et des assurés et d’assurer autant que possible la confiance du public dans les produits et services financiers ainsi que le bon fonctionnement des marchés d’instruments financiers. C'est ainsi que la CBFA est, depuis 2002, dotée d’une mission de protection des consommateurs de services financiers. Son rôle est axé sur l’intérêt général et non sur la protection du consommateur individuel. La CBFA s’intéresse donc au contenu de l’information fournie (et non au comportement des commerçants) et ne considère pas le consommateur de manière individuelle, mais le protège en tant que groupe d’agents économiques.

Mais, argumentent les auteurs du texte, le système financier doit être profondément reconstruit et remodelé, pour le ramener à sa mission première qui est de soutenir le développement et l’initiative économique, qui est de refléter la richesse réelle et non les mises hasardeuses et virtuelles. Et de citer Paul Jorion : (le système financier doit être) le système sanguin de l’économie réelle, celle de la production, de la distribution et de la répartition des richesses.²

Les auteurs de la proposition pensent que l’ampleur (des ravages de la crise) dans la vie des citoyens (...) aurait pu être atténuée si la protection des consommateurs de produits financiers avait été plus forte et plus efficiente. Et de s’interroger sur la difficulté – voire le conflit d’intérêt – que représente la compétence de protection des consommateurs au sein d’une institution (la CBFA) qui travaille essentiellement avec les acteurs du marché financier. D'ailleurs — relèvent-ils — lors de son audition à la Chambre des représentants³, il était particulièrement révélateur que le président de la CBFA, dans le très long exposé qu’il avait fait sur la crise financière et sur le rôle de la CBFA, avant et pendant la crise, n’ait cité la protection des consommateurs que pour dire qu’elle faisait partie des missions de la CBFA. Interrogé sur la nature de cette minimisation, le président de la CBFA s’est attelé, dans ses répliques, à rectifier le tir en assénant que c’était une des priorités de la CBFA.

Pour les auteurs de cette proposition, lorsque l’on entend aujourd’hui le désespoir de certains épargnants qui ne savaient même pas quels risques ils avaient pris, qui parfois ne savaient même qu’ils avaient pris des risques, qui ont vu leur épargne pension se réduire à peau de chagrin, une procédure nettement plus stricte est nécessaire pour la vente de produits financiers à des clients non professionnels. Et de conclure que l’ampleur de la crise et la situation de l’organisation de la protection des consommateurs de services financiers dans notre pays plaident pour la création d’un organe à part entière de protection et d’information des citoyens qui sont consommateurs de services financiers.

On se souviendra par ailleurs que le Parlement a créé une Commission parlementaire spéciale, chargée d’examiner la crise financière et bancaire. Cette Commission a formulé en avril 2009, une série de recommandations concernant l’organisation du contrôle financier. En ce qui concerne plus particulièrement la protection des consommateurs, la Commission a émis les recommandations suivantes :

1. Renforcer les instruments réglementaires et prudentiels au niveau des émetteurs de produits financiers.
2. Introduire une résolution au niveau européen pour que les conditions d’appel public à l’épargne (et donc les exigences liées à l’information du consommateur de produits financiers) soient renforcées.
3. Permettre au régulateur d’éventuellement interdire la commercialisation de produits dont la traçabilité n’est pas conforme aux intérêts des consommateurs.
4. Renforcer les instruments réglementaires et prudentiels au niveau des intermédiaires dans la distribution de produits financiers.
5. Généraliser le champ d’application de la directive MiFID⁴ afin que des activités de conseil ou de distribution de produits d’investissement ayant une finalité comparable obéissent aux mêmes lignes de conduite.
6. Uniformiser la publicité des banques et des assureurs en vue d’augmenter la transparence.
7. Emprunter à la législation spécifique pour les activités d’assurance les éléments de protection du consommateur.
8. S’assurer de la qualité des distributeurs de produits financiers.
9. Renforcer les instruments réglementaires et prudentiels en faveur des consommateurs dans la distribution de produits financiers.
10. Généraliser le régime prudentiel de contrôle a priori au niveau des produits d’assurance et des produits bancaires.
11. Renforcer l’éducation financière de nos concitoyens.⁵

Par ailleurs, toujours selon cette Commission, les éléments liés à la propagation et à la gravité de la crise bancaire et financière en Belgique ont montré que les institutions financières ayant un caractère systémique⁶ exigent une révision du mode de fonctionnement entre la Banque Nationale de Belgique (BNB) et la CBFA, tout en veillant à ce que le Trésor puisse intervenir rapidement lorsque nécessaire, par exemple en cas de crise. Un des options envisagées à cet égard était de retirer à la CBFA tout ce qui n’est pas sa mission de supervision des établissements du secteur financier, à savoir le contrôle des marchés et des (autres) aspects d’information et de protection des consommateurs de services financiers. Dans l’hypothèse où le choix se porterait sur cette option, la Commission recommandait de confier une mission de protection du consommateur de services financiers et d’éducation financière à un organisme indépendant du secteur et des autorités de surveillance du secteur financier, qu’il s’agisse du SPF Economie, PME, Classes moyennes et Énergie ou d’une agence spécialisée.⁷

Le Gouvernement a, de son côté, chargé le Baron Lamfalussy de développer un projet pour un nouveau contrôle financier en Belgique. Le rapport publié en juin 2009 propose de renforcer sensiblement le modèle de coopération entre la BNB et la CBFA, avant d’envisager une réforme plus fondamentale de l’architecture de contrôle des établissements financiers. Mais, dans ce rapport, le Comité « Lamfalussy » estime également que »l’organisation de la CBFA devrait être réformée en vue d’arriver à un meilleur équilibre entre les considérations de supervision micro‐prudentielle et celles relatives à la protection du consommateur ».

Cette conclusion et celles de la Commission parlementaire spéciale, chargée d’examiner la crise financière et bancaire semblaient donner, au moins en partie, raison aux auteurs de la proposition de loi précitée du 2 décembre 2008. Et deux textes sont alors négociés au sein du gouvernement :

1. le premier relatif à la surveillance du secteur financier et aux services financiers,
2. le second relatif à l'optimalisation et l'extension de la protection des consommateurs dans le secteur financier.

Le premier a donné lieu au projet de loi du 5 février 2010⁸ qui a été adopté par le Parlement et est devenu la loi du 2 juillet 2010⁹ tandis que le second projet de loi contenant des mesures supplémentaires pour assurer la protection des consommateurs n'a quant à lui jamais été déposé suite à la chute du gouvernement.

C'est dire que la protection des consommateurs n'a pas été améliorée depuis la crise financière. Compte tenu de ces péripéties, le 08 novembre 2010 les auteurs de la proposition précitée du 2 décembre 2008, devenue caduque dans l'intervalle du fait de la dissolution des assemblées, ont déposé une nouvelle proposition en tout point identique à la première.

Renforcer la protection des consommateurs dans le secteur financier

Si la nécessité d'étendre la protection des consommateurs dans le secteur financier semble avoir pu réunir un consensus au sein du gouvernement, le projet de loi n'a pu être déposé et nous ne pouvons dès lors en étudier les détails. Arrêtons-nous donc au seul texte disponible, la proposition du 2 décembre 2008 évoquée ci-dessus ainsi que l'avis dont elle a fait l'objet le 12 novembre 2009 de la part du Conseil de la consommation.¹⁰

Ce dernier -rappelons-le- est la structure centrale pour les problèmes liés à la consommation et à la protection du consommateur. Sa mission principale est de remettre des avis destinés à conseiller ses ministres de tutelle ainsi que les pouvoirs législatifs et exécutifs. Le Conseil de la consommation peut être consulté pour toutes les questions qui peuvent intéresser les consommateurs. Il est également le lieu privilégié pour le dialogue et la concertation entre les consommateurs et les professionnels.Il est composé de 13 membres représentant les organisations de consommateurs et de 13 membres représentant les organisations de la production, de la distribution, des classes moyennes et de l'agriculture.

La proposition de loi précitée vise donc à retirer la protection des consommateurs des services financiers à la CBFA pour la confier à une Agence de protection des consommateurs de produits financiers communs. C'est une partie du débat. L'autre est de déterminer l'extension des compétences que l'on souhaite en matière de protection des consommateurs dans le secteur financier, de surveillance du secteur financier et de pouvoirs de sanctions et (quasi) réglementaires, quel que soit l'organe qui exerce ces compétences, CBFA ou nouvelle agence.

Globalement, il s'agit de:

1. renforcer l’information et sa qualité, et l’éducation des consommateurs concernant les produits financiers disponibles sur le marché belge;
2. mettre sur pied des procédures obligatoires de responsabilisation de la banque dans sa relation avec le client, en soumettant l’acceptation de la vente par le client à la signature de documents détaillant la nature des risques encourus au regard de son profil;
3. interdire la vente sur le marché belge de toute une série de produits financiers liés à une spéculation dangereuse pour le consommateur, comme par exemple les produits d’assurance vie de la branche 23, ou liés à une spéculation nocive à l’intérêt général, comme les produits liés à la spéculation sur les produits alimentaires de base.

Cela passe par trois missions. Outre celles relatives à l’éducation financière ainsi que la tutelle et l’organisation sur les organes de médiation bancaire et d’assurances, qui ne font pas l'objet de longs développements, il s'agit d'assurer le contrôle du respect de l’ensemble des dispositions légales concernant la protection des consommateurs des produits financiers mais aussi la promotion et le contrôle tous les aspects de la finance éthique et solidaire.

Protection financière

La protection des consommateurs passe bien sûr par le respect de l’ensemble des dispositions légales en la matière mais aussi par l'élaboration de règles nouvelles, le contrôle des méthodes de vente des produits financiers et de la publicité par les entreprises de services financiers mais aussi le contrôle de la transparence et de l’information publiée de la tarification et des frais administratifs de tous les produits financiers offerts aux consommateurs.

En ce qui concerne en particulier l'information précontractuelle, les représentants des organisations de consommateurs estiment que les publicités induisant en erreur ainsi que le manque d'information et de conseil de qualité dont souffrent les consommateurs constituent un problème important et que les mesures existantes (dont la transposition de la directive MiFID) ou leur mise en œuvre sont insuffisantes.

Ils soulignent donc l'importance d'un contrôle accru ou de meilleure qualité sur les méthodes de vente des produits financiers, mais également sur la publicité faite par les entreprises. Ils rappellent qu'à plusieurs reprises, par le passé, ils ont insisté pour qu'une information exacte, claire, compréhensible et non trompeuse soit fournie au consommateur. Pour ce faire, ces représentants sont favorables à une approbation par un comité composé d’experts et de représentants des consommateurs, des produits avant leur mise sur marché, et de tous les documents (publicité, prospectus d'émission, etc.) relatifs à un produit financier mis à disposition des consommateurs.

Les représentants de la production et de la distribution considèrent quant à eux qu'il existe déjà suffisamment de règles légales et déontologiques à ce sujet et qu'il est un peu trop facile et beaucoup trop tôt pour dire que les mesures d’exécution de la réglementation MiFID seraient insuffisantes.

A propos des produits financiers complexes, les représentants de la production et de la distribution, estiment que l’interdiction de certains produits et services est « un ergotage exagéré du consommateur qui le déresponsabilise ». La plupart des représentants des organisations de consommateurs plaident quant à eux pour que soient interdits à la vente sur le marché belge les produits financiers incompréhensibles pour un consommateur non professionnel. Ils demandent par ailleurs qu'une procédure stricte relative à la vente des produits financiers à des clients non professionnels soit mise en place en vue de mieux protéger le consommateur, notamment l'élaboration d'une définition stricte des classes de risque des produits financiers.

En ce qui concerne les produits structurés, ils demandent que soit fournie une indication sur la probabilité des gains possibles qui sont annoncés, c’est‐à‐dire la réelle possibilité d’obtenir le rendement annoncé, comme récemment en Italie. Cette information éviterait les promesses trompeuses de taux alléchants mais souvent irréalistes. Ils demandent en outre que le banquier ou l’agent d’assurance informe clairement, et sur papier, le consommateur des conséquences du placement proposé, dans le scénario le moins favorable. Cette information nécessaire devrait contenir les éléments suivants: perte maximale, après déduction de tous les frais d’entrée et de sortie, droits de garde, frais de gestion et taxes éventuelles. En outre, ces informations devraient contenir une comparaison entre le scénario le plus défavorable et le plus favorable, par rapport à un placement sans risque sur la même durée. Ce n’est que de cette manière que le consommateur pourrait prendre une décision en connaissance de cause et en fonction de son profil de risque.

Protection extra-financière

Il est intéressant et symptomatique de constater que la proposition précitée prévoit pour cette nouvelle agence une première mission qui ne se limite pas au contrôle du respect de l’ensemble des dispositions légales concernant la protection des consommateurs des produits financiers mais comprend également la promotion et le contrôle tous les aspects de la finance éthique et solidaire.

À cet effet, l'agence devrait fournir aux ministres en charge de l’économie, des Finances et de la Protection des consommateurs des avis notamment sur une politique fiscale incitative. Mais elle serait également chargée de définir et de mettre en œuvre des normes minimales à respecter pour qu’un produit financier puisse être qualifié d’éthique, de socialement responsable, de durable ou porter toute autre appellation qui puisse donner au consommateur le sentiment que ce produit est soumis à un contrôle quant à l’impact social, environnemental des investissements et/ou crédits qu’il réalise.¹¹

Par ailleurs, il est prévu que l'agence propose la mise en œuvre d’un système de compensations financières entre les entreprises des services financiers, basé sur l’évaluation des produits et services financiers qu’elles fournissent pour veiller à ce que les entreprises qui pratiquent la responsabilité sociale ne soient pas désavantagées par rapport aux autres institutions qui ne s’y impliquent pas. En d'autres termes, les mauvais élèves paieraient une prime aux bons.

D'autre part, dans le cadre de la mise en place et du contrôle d’une procédure écrite d’information obligatoire des consommateurs par les entreprises de services financiers, il est prévu que l’information comprenne non seulement des informations légales et financières comme l’exposé des avantages et risques du produit financier concerné, le montant de l’investissement, le rendement réel ou présumé, l’identité du débiteur ou de l’émetteur, ainsi que sa forme juridique et le droit national qui le régit, les garanties dont est assorti le produit et la nature de ces garanties ainsi que, le cas échéant, l’identité du garant, la couverture ou non par une garantie de l'État belge ou d’un autre État, mais aussi la valeur éthique du produit.

Rappelons à cet égard deux dispositions qui existent dès-à-présent dans la loi du 20 juillet 2004 relative à certaines formes de gestion collective de portefeuilles d’investissement. ¹² La première concerne le prospectus. Une offre publique de titres d’un organisme de placement collectif (OPC) ne peut être effectuée qu’après qu’un prospectus a été rendu public. L’article 52 de la loi prévoit que ce prospectus doit préciser « dans quelle mesure sont pris en compte les aspects sociaux, éthiques et environnementaux, dans la mise en œuvre de la politique d’investissement ». L’article 76 § premier stipule quant à lui que tout organisme de placement collectif publie un rapport annuel par exercice et un rapport semestriel couvrant les six premiers mois de l’exercice. Ces rapports contiennent un inventaire circonstancié du patrimoine, un relevé des résultats, ainsi qu’une information sur la manière dont ont été pris en considération des critères sociaux, environnementaux et éthiques dans la gestion des ressources financières tout comme dans l’exercice des droits liés aux titres en portefeuille. Cette obligation s’applique, le cas échéant, par compartiment.

Enfin, la proposition de loi vise des cas d’interdiction de financement depuis la Belgique et des cas d'interdiction de certains produits. C'est ainsi que serait interdit tout financement depuis la Belgique des entreprises et des États qui se rendent coupables de violations des droits reconnus dans les conventions internationales ratifiées par la Belgique en matière, notamment, de droit humanitaire, de droits de l’homme, de droits sociaux et de dégradation intolérable de l’environnement. Cela vise notamment le financement des entreprises actives dans la fabrication d’armes à uranium appauvri, des mines antipersonnel ou de sous-munitions.

L’offre et la diffusion des produits financiers liés à une spéculation nocive à l’intérêt général ou dangereuse seraient également interdites. Cela vise notamment, en toutes circonstances, les produits liés à la spéculation sur la hausse du prix des produits alimentaires de base, les produits liés à la spéculation sur la bonne ou mauvaise santé d’un intermédiaire financier, d’une entreprise réglementée ou d’une banque, les contrats d'assurance vie couplés à des fonds d’investissement, aussi dénommés produits de branche 23, c'est-à-dire sans garantie pour le consommateur d'obtenir un taux d'intérêt déterminé, ni même de retrouver son capital (l'investisseur prend la totalité du risque et, en contrepartie, il reçoit la performance totale de son investissement).

Conclusions

La crise financière a eu le mérite de créer un consensus autour de deux nécessités : mieux surveiller le secteur financier et les services financiers,d'une part, et mieux protéger le consommateur, d'autre part. Les réformes relatives à la surveillance vont bon train, celles qui concernent la protection des consommateurs sont en panne.

Certes, des débats doivent être poursuivis, notamment en ce qui concerne l'idée de création d'une nouvelle agence, mais — tout le monde en convient — il faut aller de l'avant si l'on veut mieux protéger l'utilisateur de produits bancaires et d'assurance. Et sans traîner !

Le moindre intérêt de la proposition de loi-cadre relative à la création de l’Agence de protection des consommateurs de produits financiers commun n'est pas de rappeler cette urgence et de mettre l'accent sur les aspects extra-financiers de cette protection.

Bernard Bayot,

février 2011

Introduction

Après la crise financière historique de 2008, une réforme du contrôle du secteur financier était nécessaire.

Le Parlement a créé une Commission parlementaire spéciale, chargée d’examiner la crise financière et bancaire. Cette Commission a formulé en avril 2009, une série de recommandations concernant l’organisation du contrôle financier.¹

Le Gouvernement a, de son côté, chargé le Baron Lamfalussy de développer un projet pour un nouveau contrôle financier en Belgique. Le rapport publié en juin 2009 propose de renforcer sensiblement le modèle de coopération entre la Banque Nationale de Belgique (BNB) et la Commission bancaire, financière et des assurances (CBFA), avant d’envisager une réforme plus fondamentale de l’architecture de contrôle des établissements financiers.²

Deux textes ont alors été négociés au sein du gouvernement :

1. le premier relatif à la surveillance du secteur financier et aux services financiers;
2. le second relatif à l'optimalisation et l'extension de la protection des consommateurs dans le secteur financier.

Le premier a donné lieu au projet de loi du 5 février 2010³ qui a été adopté par le Parlement et est devenu la loi du 2 juillet 2010.⁴

Le deuxième projet de loi contenant des mesures supplémentaires pour assurer la protection des consommateurs n'a quant à lui jamais été déposé suite à la chute du gouvernement.

Revenons sur celui qui concerne la surveillance du secteur financier.

Ce qui change

Les évolutions les plus récentes dans plusieurs pays, et spécialement dans les pays de la zone euro, montrent une convergence croissante dans le rapprochement des composantes micro et macro du contrôle prudentiel, sans toutefois que ce modèle ne montre sa supériorité. Expliquons-nous.

D'abord le contrôle prudentiel. Il consiste en une surveillance de l'activité financière fondée sur la prudence. On va notamment vérifier si les banques sont solvables, c'est-à-dire si elles sont capables de payer leurs dettes sur le court, moyen et long termes. Un peu comme un ménage qui analyse son budget avant de décider d'un achat, sauf qu'ici ce sont des organismes publics externes aux banques qui font l'analyse.

Pour coordonner ce contrôle au niveau international a été créé en 1974 le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (en anglais Basel Committee on Banking Supervision, BCBS), communément appelé Comité de Bâle. Il s'agit d'un forum qui rassemble des représentants des banques centrales et des autorités prudentielles de 27 pays⁵ et qui traite de manière régulière (quatre fois par an) les sujets relatifs à la supervision bancaire.

Pour surveiller l'activité financière, le Comité de Bâle édicte des ratios qui sont ensuite utilisés par les banques centrales et les autorités prudentielles. Par exemple, celui appelé « ratio Cooke » recommandé par le Comité de Bâle dans le cadre de ses premières recommandations, du nom du directeur de la Banque d'Angleterre qui avait été un des premiers à proposer la création du Comité de Bâle et fut son premier président. Ce ratio Cooke fixe la limite du montant total des prêts qu'un établissement financier peut accorder en fonction de ses fonds propres, c'est-à-dire de ce qu'il possède (bâtiments, terrains, machines, trésorerie) moins ce qu'il doit (ses dettes). Par exemple, si une banque a 3 millions de fonds propres, elle ne pourra prêter que 24 millions d'euros. De cette manière, elle est censée pouvoir faire face aux impondérables : retournement de la conjoncture et augmentation des impayés de la part de ménages moins solvables ou retraits soudains aux guichets de la banque.

Voilà pour le contrôle prudentiel. Mais -écrivions-nous- il peut avoir des composantes micro et macro économiques. C'est-à-dire ? Ce contrôle peut, comme nous venons de le voir, s'exercer au niveau microéconomique, c'est-à-dire en surveillant le comportement économique des entités individuelles comme les banques. Mais il peut également s'exercer au niveau macroéconomique. La macroéconomie quant à elle ne se place pas au niveau des entités individuelles mais cherche à expliciter les relations entre les grands agrégats de l'économie et à prédire leur évolution face à une modification des conditions, qu'il s'agisse d'un choc (augmentation de prix du pétrole, par exemple) ou d'une politique économique délibérée. En d'autres termes, on passe à une vision beaucoup plus large.

Surveiller l'activité financière en élargissant le pannel des entreprises financières prises individuellement au système qu'elles constituent ensemble est l'option qu'a retenu le gouvernement en rapprochant les composantes micro et macro du contrôle prudentiel. En réalité, cette tendance n'est pas nouvelle puisqu'elle était déjà inscrite dans la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers, qui avait mis en place un Comité de stabilité financière pour renforcer la collaboration entre la BNB et la CBFA en matière de contrôle des marchés financiers.⁶ Cette tendance est maintenant confirmée par la création du nouveau Comité des risques et établissements financiers systémiques (CREFS) que l’on peut considérer comme le successeur du Comité de stabilité financière. Nous reviendrons ci-dessous sur le CREFS qui n'est, en réalité, qu'une structure transitoire avant le transfert complet de la compétence de contrôle prudentiel au sein de la BNB.

Ainsi, la Belgique s'oriente vers un modèle de contrôle bipolaire, dit "Twin Peaks", qui doit traduire, sur le plan structurel, les deux finalités majeures dudit contrôle :

1. d'une part, maintenir la stabilité macro- et microéconomique du système financier, sous la responsabilité de la BNB, et,
2. d'autre part, assurer un traitement honnête, équitable et professionnel des clients (règles de conduite), sous la responsabilité de la CBFA.

Cette réforme du contrôle du système financier est organisée en deux phases par la loi du 2 juillet 2010.

La création du Comité des risques systémiques

La première phase consiste donc en la création du CREFS, chargé de surveiller les risques financiers systémiques. Mais de quoi s'agit-il ?

Le terme systémique exprime un changement d'échelle, une prise en considération globale du mécanisme et de ses causes, qui inclut donc l'environnement dans lequel il s'inscrit. Ainsi, un risque financier systémique consiste en un risque de dysfonctionnement à même de paralyser l'ensemble du système financier dans une vaste zone, par le biais des engagements croisés entre les institutions financières. La réalisation de ce risque peut conduire à un effondrement du système financier par l'effet d'une sorte d'effet domino. Parmi les crises financières ayant comporté un aspect systémique, on pense bien sûr à la crise des subprimes de 2008 ou à la crise de la dette publique grecque qui a secoué l'ensemble de la zone euro l'année dernière. Citons également, dans un passé plus lointain, les crises pétrolières de 1973 et 1979.

C'est donc pour faire face à ce risque systémique qu'a été créé le CREFS, qui est une structure transitoire composée des comités de direction de la CBFA et de la BNB. Il est présidé par le gouverneur de cette dernière. Le CREFS exerce un contrôle prudentiel sur tous les établissements financiers dits systémiques. Il s'agit des banques, assureurs, groupes financiers, sociétés holding d'assurances et sociétés exerçant des activités internationales qui sont susceptibles d'entraîner d'autres établissements lorsqu'ils connaissent des difficultés, ce qui implique donc un risque pour la stabilité de notre système financier. Cela comprend notamment des établissements de crédit comme Dexia Banque Belgique SA, Fortis Banque SA (BNP Paribas Fortis), ING Belgique SA et KBC Bank SA, des compagnies financières comme Dexia SA et KBC Groupe SA, des entreprises d'assurances comme AG Insurance SA, Axa Belgium SA, Dexia Insurance Belgium SA, Ethias SA et KBC Assurances SA ou encore la société holding d'assurances Ageas SA/NV mais aussi des établissements jouant un rôle prépondérant en Belgique dans les opérations de conservation ou les opérations de compensation ou de règlement-titres comme The Bank of New York Mellon SA ou Euroclear Bank SA.

Le CREFS se voit également confier une nouvelle compétence, consistant à approuver les décisions stratégiques de ces établissements.

Le contrôle des établissements financiers passe à la Banque nationale

Dans une deuxième phase, la BNB deviendra responsable du contrôle de tous les établissements financiers en Belgique et se verra donc également attribuer les compétences du CREFS. La Belgique sera alors dotée du modèle de contrôle bipolaire dit "Twin Peaks" que nous évoquions ci-dessus : stabilité macro- et microéconomique du système financier sous la responsabilité de la BNB et traitement honnête, équitable et professionnel des clients sous la responsabilité de la CBFA.

De son côté, la CBFA deviendra donc responsable du contrôle des marchés financiers (comme les opérations de bourse, les fusions et reprises, les délits d'initiés, les manipulations des cours) mais aussi du respect des règles de conduite par les établissements financiers (comme la protection du consommateur). La CBFA change par ailleurs de nom et est rebaptisée Financial Services and Markets Authority (FSMA).

A cet effet, le Conseil des ministres du 3 décembre 2010 a approuvé un projet d'arrêté royal portant exécution de l'article 26 de la loi du 2 juillet 2010. Cet article donne en effet compétence au Roi d'élargir les missions de la BNB en y intégrant les compétences et missions du CREFS et de la CBFA en ce qui concerne le contrôle de nature prudentielle et d'organiser ce transfert de compétence.

Conclusions

Comme on le voit, la crise politique que traverse notre pays a retardé mais n'a pas empêché la poursuite du processus devant mener la Belgique vers une nouvelle – et supposée plus efficiente – architecture du contrôle prudentiel. Mais celle-ci sera-t-elle à la hauteur des espérances ? En 2009, le choix de confier à la BNB le contrôle prudentiel des banques et des compagnies d’assurance établies en Belgique, jusqu’alors réalisé par la CBFA, avait été justifié par des décisions similaires prises dans d’autres pays. De fait, quelques grands pays voisins, à commencer par l’Allemagne, ont opté pour le modèle dit "Twin Peaks".

L’idée, c’est que le risque d’un effet de contagion - à savoir que la faillite d’une banque mette en péril tout le système bancaire - n’est pas local. D’où l’intérêt que le contrôle soit exercé par la Banque nationale, qui dispose des données macroéconomiques et d’une communication plus directe avec les autres institutions internationales.

Mais, s'ils est évident qu'il faut renforcer le contrôle du secteur financier et éviter un effet de contagion, ne faut-il pas également et prioritairement adopter des mesures plus fondamentales qui modifient les règles du jeu et anticipent les risques plutôt que seulement les contrôler ? Nous pensons à limiter et contrôler les mouvements spéculatifs de capitaux, stopper les transferts financiers vers des paradis fiscaux et accentuer la lutte contre les pratiques de blanchiment dans l'Union européenne et en dehors, ou encore strictement réglementer les agences de notation, pour ne prendre que quelques exemples.

Bref, à établir une réglementation belge et européenne contraignante qui prévienne le risque plutôt que de tout miser sur son contrôle. Enlever les allumettes aux pyromanes plutôt que parier sur le nouvel extincteur réputé plus efficace que l'ancien.

Bernard Bayot,
mars 2011

Le métier de banquier est apparu il y a quelques milliers d'années afin de faciliter les échanges commerciaux. La banque, d'abord familiale, est aujourd'hui tentaculaire. Les hommes qui l'ont créée hier tentent maintenant d'en limiter son action.

La genèse

Durant l’antiquité et le haut Moyen Âge (c'est-à-dire du IVe millénaire avant notre ère jusqu'au Xe siècle), il y a eu des banquiers mais pas de banque au sens institutionnel du terme. Ces banquiers pratiquaient certaines opérations financières coutumières des banques, comme le prêt à intérêt, qui ont existé depuis la plus haute antiquité, avant même l’invention de la monnaie. Toutefois, la régression monétaire qui caractérise cette période et l’interdit religieux contre le prêt à intérêt¹, réduisent en Europe les activités de change et de crédit.

C’est à partir du XIIIe siècle siècle que l’expansion économique, politique et commerciale va contribuer à l’affirmation du rôle des financiers privés et que se constitueront les premières banques dans la mouvance des pouvoirs religieux, étatiques et commerciaux. Les banquiers Lombard joueront un rôle clef dans cette évolution, qui apportent deux innovations fondamentales, à la base de l'essor du capitalisme occidental : le compte à vue, rendu possible par l'invention concomitante de la comptabilité en partie double et la lettre de crédit.

Grâce au compte à vue, les marchands peuvent déposer leurs fonds et ensuite les retirer partiellement ou totalement à tout instant. Une trace de ces opérations est conservée dans une comptabilité en partie double, c'est-à-dire que chaque opération est inscrite dans deux comptes : un compte débité et un compte crédité. C'est encore comme cela que fonctionne l'extrait de compte que nous fournissent les banquiers aujourd'hui: les sommes versées sur notre compte (salaires etc.) constituent pour elle une ressource, donc un crédit, et, simultanément, cela augmente la dette de la banque à notre égard ou réduit notre dette à son égard si nous sommes débiteurs ; les sommes retirées (virement, ...) constituent une utilisation, donc un débit, qui, simultanément, réduit la dette de la banque à notre égard ou augmente notre dette à son égard si nous sommes débiteurs.

La lettre de crédit quant à elle permet qu'un acheteur et un vendeur puisse faire des affaires bien qu'ils se trouvent dans des lieux différents. Le banquier de l'acheteur de marchandises (ou autres prestations commerciales) s'engage à payer le vendeur si celui-ci lui présente pendant une période précise les documents conformes attestant de la bonne exécution de ses obligations. En d'autres termes, le vendeur sera payé dès qu'il aura fourni les documents prouvant que la marchandise a bien été expédiée.

Grâce à ces deux innovations, les marchands peuvent désormais circuler et commercer plus sereinement, sans avoir à transporter des sommes importantes sur les routes encore peu sûres d'Europe. Plus tard, au XIXe siècle, les mêmes banques jouent aussi un rôle essentiel en favorisant l'avènement de la révolution industrielle. Mais, bien entendu, cette évolution ne se fait pas sans crise, comme nous allons le voir.

Le krach de 1929

Comme vient de le montrer ce rapide survol historique, une banque est une entreprise qui fait le commerce de l'argent, c'est-à-dire qu'elle reçoit des capitaux placés sur des comptes (d'épargne ou non) et prête de l'argent à des taux et moyennant des commissions variables. Mais elle échange également de la monnaie, exécute des opérations financières pour le compte de ses clients et se charge de tous services financiers.

Cela fait beaucoup de métiers différents. On fait ainsi une distinction fondamentale entre les banques de dépôt, qui sont appelées commercial banks en anglais, et les banques d'investissement (en anglais, investment banking).

Les banques de dépôt travaillent essentiellement avec leurs clients, particuliers, professionnels et entreprises et font ce que l'on appelle parfois le métier de base, c'est-à-dire qu'elles reçoivent des dépôts et accordent des prêts. Parmi celles-ci, on distingue traditionnellement la banque de détail (en anglais, retail banking) destinée aux particuliers, aux professionnels et aux petites et moyennes entreprises, de la banque d'affaires (en anglais, wholesale banking) destinées aux moyennes et grandes entreprises.

A côté des banques de dépôt, on trouve les banques d'investissement (en anglais, investment banking) qui sont actives sur les marchés financiers, se chargeant des opérations financières comme les émissions d'emprunts obligataires, les souscriptions d'actions, l'introduction en bourse, les fusions-acquisitions, etc.

Dans la pratique, toutefois, les mêmes institutions ont cumulé ces différents métiers. Et ce mélange des genres a eu comme conséquence le krach de 1929. Cette crise boursière qui se déroula à la Bourse de New York entre le jeudi 24 octobre et le mardi 29 octobre 1929 a très vite dégénéré en crise bancaire et a marqué le début de la Grande dépression, la plus grande crise économique du XXe siècle. Au départ, la frénésie boursière et l'irresponsabilité des banquiers, qui ont prêté sans retenue aux spéculateurs, ont conduit non plus à financer l'économie réelle mais la spéculation malsaine. Lorsque la bulle a éclaté, la bourse a chuté et les prêts bancaires accordés aux spéculateurs n'ont pu être remboursés. Parallèlement, nombre de déposants ont été pris de panique, craignant, à tort ou à raison, que la banque de dépôt où ils avaient leur compte aient essuyé de lourdes pertes spéculatives sur le marché des actions. Ces paniques et les retraits massifs qui en découlaient ont finalement causé des milliers de faillites bancaires en chaîne.

Le Glass-Steagall Act

Suite à la crise de 1929, le législateur étasunien est intervenu, celui-là même qui a adopté le Banking Act de 1933, plus connu sous le nom de Glass-Steagall Act. Cette loi a instauré une incompatibilité entre les métiers de banque de dépôt et de banque d'investissement, a créé le système fédéral d'assurance des dépôts bancaires et a introduit le plafonnement des taux d'intérêt sur les dépôts bancaires.

Une des conséquences inattendues de cette législation réside dans le fait que les banques de dépôt étasuniennes vont recourir à certains artifices comptables et juridiques et créer des filiales à l'étranger, en particulier à Londres, afin de participer pleinement à la croissance des marchés financiers. Cela redonne vie à la City de Londres, qui devient durablement la première place financière du monde. De leur côté, les banques d'investissement se trouvent, elles, de plus en plus sous-capitalisées car elles ne sont plus adossées à une grande banque de dépôts.

La banque centrale américaine va tenter plusieurs fois d'assouplir le système à partir de 1986, mais ce n'est que devant le lobby réclamant la légalisation de la fusion de Citibank avec la compagnie d'assurances Travelers Group, afin de former le conglomérat Citigroup, l'un des plus importants groupes de services financiers au monde, que le Sénat américain se résoudra à abolir ce dernier « vestige des années trente ». Il le fera au travers de l'adoption du Gramm-Leach-Bliley Act Financial Services Modernization Act de 1999 qui met en place des services de banques universelles, c'est-à-dire qui assurent aussi bien les services d'une banque de dépôt que d'une banque d'investissement et qu'une compagnie d'assurance.

On connaît la suite : de plus en plus, les banques de détail et d’investissement sont devenues de simples filiales de groupes diversifiés qui intègrent parfois l'assurance, la gestion de fonds de placement ou d’autres activités financières. Fréquemment, ces groupes rattachent à la filiale banque d’investissement les activités de banque d'affaires. Ces circonstances ont permis un effet domino durant la crise de 2007, à tel enseigne que diverses voix, dont celle de l’ancien gouverneur de la Réserve Fédérale Paul Volcker ont avancé l’idée d’un retour au Glass-Steagall Act par le biais d’une remise en vigueur du texte de loi originel.²

En Europe également, un nombre grandissant d’experts se prononcent en faveur de l’adoption de législations bancaires strictes inspirées du Glass-Steagall Act. Et de rappeler à ce propos que la Chine post-communiste, qui est de tous les pays industrialisés celui dont le système financier a le mieux traversé la récente crise, est également celui qui a adopté deux grandes lois largement inspirées du Glass-Steagall Act : la loi sur la banque commerciale de 1995, complétée par la loi sur les sociétés de bourse de 1998.³

Et en Belgique ?

Jusqu’en 1935, notre législation connaissait le concept de banque mixte, qui alliait l’activité d’une banque de dépôts à celle d’une banque d’affaires, dont la spécialité consistait dans la garde et la négociation d’actions dans des entreprises industrielles et commerciales. L’A.R. N° 185 du 9 juillet 1935 a modifié cette situation : il a instauré l’interdiction de banque mixte, avec pour conséquence une scission entre l’activité de dépôt et l’activité d’investissement, cette dernière ayant été placée dans une holding, appelée société de portefeuille ou financière.

La loi du 3 mai 1967 a tout de même consenti encore quelques dérogations à l’interdiction de garde d’actions ou d’obligations industrielles ou commerciales. Quelques années plus tard, la loi du 30 juin 1975 a été adoptée sous l’influence de l’estompement des limites entre branches et compte tenu du fait que les banques sont devenues de moins en moins spécialisées. Le statut des banques a été rapproché de celui des caisses d’épargne privées et les deux sortes de banques ont été placées sous le contrôle d’un même contrôleur, l’ancienne Commission bancaire. Simultanément, le statut de contrôle a été renforcé et celui des organismes publics, la CGER et le Crédit communal, a été assoupli, mais leur compétitivité, surtout à l’égard des caisses d’épargne privées, a été préservée.

Quelques années plus tard, le nom de « caisse d’épargne » a été supprimé et dans les années nonante, la CGER et le Crédit communal ont été privatisés. L’activité des banques a été de moins en moins limitée et à partir de 2004, les compagnies d’assurances ont d’ailleurs été placées sous la tutelle du même contrôleur que les banques: si elles le souhaitent, les banques peuvent se charger de tâches très diversifiées. Une confiance inébranlable dans les avantages de la mondialisation faisait partie du credo bancaire, d’abord aux États-Unis, et plus tard aussi en Europe.⁴

La commission spéciale chargée d’examiner la crise financière et bancaire a recommandé la réintroduction d’un modèle d’activité bancaire classique, transparent pour les clients, dans le cadre d’un établissement financier spécial (cf. les anciennes banques et caisses d’épargne). Elle souhaite opérer une séparation claire entre la banque de dépôts et la banque commerciale. La commission demande au législateur et aux autorités de contrôle des banques d’adapter leur réglementation sur certains points (par exemple, règles en matière de solvabilité et de fonds propres) pour encourager l’activité bancaire classique.⁵

Pour surveiller l'activité financière, il existe en effet des ratios que les banques doivent respecter pour justifier qu'elles sont solvables, c'est-à-dire qu'elles sont capables de payer leurs dettes sur le court, moyen et long termes malgré les impondérables (retournement de la conjoncture, augmentation des impayés de la part de ménages moins solvables ou retraits soudains aux guichets de la banque). Il va de soi que ces exigences de solvabilité peuvent varier selon le risque que représentent les activités qu'elles exercent et que des exigences moins fortes pourraient ainsi être demandées à celles qui se livrent exclusivement à l'activité bancaire classique.⁶

Le 20 novembre 2010, les représentants des partis politiques francophones se sont d'ailleurs prononcés, lors des « états généraux de la finance responsable et solidaire » organisés par le Réseau financement alternatif, en faveur d’une séparation nette entre les banques de dépôt et les banques d’investissement afin que les risques inhérents à ces dernières ne portent pas préjudice aux premières. ⁷

Conclusions

Le métier de banquier est ancien et les activités qu'il recouvre sont nombreuses. Après avoir été spécialisées après la crise de '29, ces activités sont redevenues tentaculaires. La crise récente nous offre l'opportunité de nous pencher à nouveau sur cette question.

Une spécialisation des institutions n'est certainement pas sotte en terme d'efficience économique. Elle est probablement essentielle pour réduire le risque, comme la crise que nous venons de connaître semble le montrer.

Mais, en outre, les obligations imposées aux banques au nom de la surveillance du secteur financier gagneraient sûrement en efficacité à être mieux ciblées en fonction de l'activité réelle des institutions. Et celles qui, par le choix de leurs activités, limitent la prise de risque recevraient une avantage concurrentiel dans la mesure où les obligations qui leur sont imposées seraient moins lourdes. Ceci constituerait une prime à la prudence et, peut-être le début de la sagesse dans un secteur qui n'en a pas fait une brillante démonstration ces derniers temps.

Bernard Bayot,
mars 2011