Les défaillances des agences de notation ont été spectaculaires ces derniers mois. Des problèmes de qualité et d'indépendance se posent, qui appellent une riposte énergique en matière de régulation. Mais améliorer la qualité du thermomètre ne suffit pas à guérir un malade! Deux actions complémentaires doivent être menées : réduire la spéculation sur les marchés, d'une part, et moins lui donner de prise, d'autre part.

Le problème

Une agence de notation est un organisme privé spécialisé dans l'analyse des comptes d'une société, d'un État ou d'une opération financière¹. Elle publie des notes sur la capacité de ces entités à respecter leurs engagements.²
Mais font-elles correctement leur travail ? De nombreuses critiques avaient été émises par le passé, lors de la crise financière asiatique et dans le cas de l’Argentine en 1997, ou encore lors de la bulle internet et de la faillite de Lehman Brothers (noté A jusqu’à sa banqueroute de l’automne 2008), en passant par Enron (2001) ou Parmalat (2003). À chaque fois, les agences ont accordé d’excellentes notations à des organisations au bord du gouffre et sous-estimé jusqu’au dernier moment les risques de défaut de paiement. La qualité de leur travail d'analyse est donc régulièrement mis sur la sellette.
Avec la crise des subprimes³, un autre grief a vu le jour. On se souvient que des crédits hypothécaires risqués ont été accordés aux États-Unis mais que cette pratique, dangereuse en soi, s'est, en outre, accompagnée d'une autre, qui l'a été tout autant, la titrisation. De quoi s'agit-il ? Les banques d'affaires ont émis des titres représentant une société, pas une entreprise produisant des biens et des services, mais une société spécialement créée pour acheter le portefeuille de crédit d'un organisme prêteur et ces banques ont ensuite vendu ces titres à des investisseurs. En d'autres termes, le prêteur s'est dégagé de son risque et celui-ci, par la pratique de la titrisation, a été dispersé loin de tout contrôle régulatoire.

Ici aussi, l'analyse des agences de notation s'est avérée inexacte : 93 % des titrisations de produits hypothécaires commercialisés en 2006 avec la note AAA (la meilleure note) ont maintenant la note « d’obligation pourrie ». Mais il y a plus —et c'est le deuxième grief invoqué à l'encontre de ces agences —, elles se sont trouvées en conflit d'intérêts patent. Déjà, d'habitude, elles se font rémunérer par les promoteurs des produits qu'elles jugent, ce qui est évidemment critiquable en terme d'indépendance d'analyse. Mais, avec les subprimes, il y a plus : elles ont d'abord travaillé avec les banques pour concevoir les produits toxiques et obtenir le rating recherché, avant d'évaluer ceux-ci et d'accorder ledit rating ! Dans le cas des crédits titrisés, les agences de notation notent et sont en même temps parties prenantes de la titrisation. La constitution du produit et la notation sont complètement imbriquées. Sans la notation, le titre n’a pas d’existence⁴, peux-t-on lire en France. À la veille de la crise, la notation des produits structurés représentait (selon Michel Prada, ancien président de l’Autorité française des marchés financiers, AMF) la moitié du chiffre d’affaire des agences !⁵

Quelle régulation ?

Jusqu’à la crise des subprimes les agences de notation n’étaient pas réellement supervisées. En 2003, l’Organisation internationale des autorités de régulation des marchés financiers (OICV ou IOSCO, selon l'acronyme de son nom anglais, International Organization of Securities Commissions) qui regroupe les autorités nationales de marché (la Commission bancaire, financière et des assurances [CBFA] pour la Belgique, la Securities and Exchange Commission[SEC]pour les États-Unis…), a rédigé un code de conduite auquel les agences se soumettaient sur une base volontaire. Cela s'est manifestement révélé insuffisant.

Le 16 septembre 2009 a dès lors été adopté le Règlement (CE) n° 1060/2009 du Parlement européen et du Conseil sur les agences de notation de crédit.⁶ Ce texte, entré en vigueur le 7 décembre 2010, reprend pour l’essentiel les règles définies dans le code de l’OICV tout en leur donnant un caractère juridiquement contraignant. Il vise à encadrer l’activité des agences de notation de crédits en vue de protéger les investisseurs et les marchés financiers européens contre le risque de mauvaises pratiques. Il fixe les conditions d’émission des notations de crédit ainsi que des règles relatives à l’enregistrement et à la surveillance des agences de notation de crédit.

Comment ce Règlement gère-t-il les questions évoquées ci-dessus de la qualité et de l'indépendance des agences de notation ? Sur cette dernière question, l'objectif est que l’émission des notations de crédit ne soit affectée par aucun conflit d’intérêt ni aucune relation commerciale. Pour ce faire, les agences de notation de crédit sont soumises à des exigences organisationnelles et opérationnelles particulières. Le conseil d’administration ou de surveillance de l’agence assure l’indépendance du processus de notation. Il veille à ce que les conflits d’intérêts soient identifiés, gérés et divulgués adéquatement, et enfin, à ce que l’agence de notation se conforme aux exigences fixées par le règlement.

Pour ce qui est de la qualité, les méthodes de notation des agences et les descriptions des modèles et des principales hypothèses de notation, telles que les hypothèses mathématiques ou corrélatives, font l’objet de publications de caractère général. Par ce biais, les agences garantissent la qualité des notations de crédits qu’elles produisent, de même que la transparence des méthodes utilisées.

Comment s’exerce la surveillance sur ces activités de notation ? Les agences de notation doivent s’enregistrer auprès du Comité européen de régulation des valeurs mobilières (CERVM), qui est un organe indépendant de conseil, de contrôle et de réflexion, chargé d’assister la Commission européenne dans le domaine des valeurs mobilières. Le CERVM assure une application cohérente du Règlement en facilitant et renforçant la coopération des autorités nationales compétentes dans l’exercice de leur mission de surveillance, et en coordonnant les pratiques de surveillance.

La crise grecque

Le débat des agences de notation a repris de plus belle lorsque, au début de l'année 2010, Standard & Poor's, une des trois grandes agences au plan mondial, a baissé la note de la Grèce en catégorie spéculative. On se souvient que cette décision avait lourdement pesé sur les efforts de soutien à la Grèce et sur l'euro. La Commission cherche depuis lors à réduire l'influence des agences de notation sur les marchés financiers afin d'éviter que ce genre de scénario ne se répète et le 30 avril 2010 Michel Barnier, commissaire européen au Marché intérieur et aux Services, a déclaré qu'il réfléchissait à la création d'une agence de notation européenne.

Le 5 novembre 2010, la Commission a lancé une consultation sur les agences de notation.>Nous devons tirer toutes les leçons de la crise, selon Michel Barnier. Nous avons déjà introduit des règles au niveau de l’UE pour améliorer la surveillance et renforcer la transparence sur le marché de la notation du crédit. Il s’agissait d’une étape importante, mais nous devons réfléchir à l’étape suivante: le rôle des notations proprement dites et l’incidence qu’elles peuvent avoir sur les marchés. Aujourd’hui, nous lançons une consultation où nous posons toutes les questions qui doivent être posées. Les contributions que nous recevrons nous aideront à définir les futures actions à prévoir.» Parmi les pistes envisagées, la Banque centrale européenne (BCE) ou les banques centrales nationales pourraient également être autorisées à émettre des notes pour accroître la concurrence et les agences privées pourraient être contraintes à publier gratuitement la totalité de leurs recherches sur la dette publique.

Qu'en penser ?

Les défaillances des agences de notation ne font aucun doute, pas plus que les problèmes évoqués plus haut de qualité et d'indépendance. Une riposte énergique s'impose. La réglementation européenne adoptée en 2009, qui remplace un code de bonne conduite particulièrement inopérant est sûrement un pas dans la bonne direction. Reste à vérifier que cette initiative soit efficace et suffisante. L'avenir nous le dira.

Il est toutefois illusoire de penser que la seule régulation des agences de notation va régler les mouvements spéculatifs hasardeux sur les marchés financiers et l'instabilité consécutive de ceux-ci. Améliorer la qualité du thermomètre ne suffit pas à guérir un malade ! Deux actions complémentaires doivent être menées: réduire cette spéculation, d'une part, et moins lui donner de prise, d'autre part.

Il faut d'abord dissuader la spéculation à court terme, qui se caractérise par des échanges financiers très rapides et très nombreux avec des marges bénéficiaires très faibles. Cette dissuasion peut se faire par l'introduction d'une taxe sur les transactions financières, qui serait trop faible pour entraver les transactions productives mais constituerait, par l'effet de la répétition, un frein aux transactions spéculatives. S'appliquant à chacune des transactions, elle grèverait de façon importante le bénéfice final du spéculateur.⁷

Mais on peut aussi s'interroger en tant qu'entrepreneur ou décideur politique sur la pertinence de confier aux marchés financiers l’allocation d’une part toujours croissante de nos besoins de capitaux ou de crédit. L'entreprise ne gagnerait-elle pas à s'associer davantage un actionnariat stable et diversifié, à la manière des coopératives⁸ et les pouvoirs publics à se financer auprès de leur population ? En Belgique, par exemple, la dette publique ne pèse pas loin de 350 milliards d’euros, alors que plus de 200 milliards d’euros reposent sur des livrets d’épargne. D’où cette idée, émise par Eric De Keuleneer (professeur à la Solvay Brussels School of Economics – ULB) et reprise par le ministre des Finances Didier Reynders, d'accorder une exonération de précompte mobilier aux souscripteurs de bons d'État, comme on le fait pour les dépôts sur les livrets d’épargne.⁹

Dans la mesure où les marchés deviennent générateurs de risques pour les émetteurs, ceux-ci seraient en effet bien inspirés d'appliquer ce principe de précaution qui consiste à ne pas mettre tous ses œufs dans le même panier.

Bernard Bayot,

février 2011

La crise a démontré que ni les banques, ni les États, ni les citoyens n'étaient immunisés contre les dérives spéculatives. Si ce dossier met en avant les progrès réalisés en matière de régulation, il n'en démontre pas moins les lacunes persistantes. Le chemin pour faire évoluer la gouvernance des banques est encore long. La finance ne pourra servir le citoyen qu'en adoptant un comportement plus responsable, plus éthique et plus solidaire.
Le Réseau Financement Alternatif a publié en novembre dernier le Manifeste de la finance responsable et solidaire. Ce document balaie 12 points essentiels sur lesquels peuvent agir les différents niveaux de pouvoir pour œuvrer à une société plus juste et plus humaine. Le Réseau Financement Alternatif a demandé aux quatres grands partis politiques francophones de Belgique de choisir trois mesures prioritaires parmi les 12 points de ce manifeste.

1) Tenir l'épargne hors de portée des spéculateurs et l'injecter dans l'économie réelle. 

La recherche des profits les plus importants et les plus rapides, qui caractérise la spéculation financière, a des conséquences désastreuses sur les conditions sociales des travailleurs, sur l’emploi en général, sur l’économie réelle mais aussi sur l’environnement. Il faut d’urgence arrêter cette marche folle. Il faut notamment veiller à ce que les milliards d’euros investis, avec l’aide des Etats, dans des fonds de pension privés soient orientés vers des investissements durables et de qualité. Cette épargne énorme, qui est celle des travailleurs, doit profiter à l’emploi plutôt que de le détruire. Pour cela, les pouvoirs publics doivent fixer des règles d’investissements beaucoup plus contraignantes et durables à des fonds de pension, qu’il s’agisse de la durée des placements effectués (stabilité plutôt que spéculation), pour exclure certains secteurs d’investissements (armement, nucléaire, matières premières alimentaires) et au contraire soutenir une autre économie (économie sociale, énergie propre,…).

2) Stimuler un financement de la transition vers une société éco-solidaire dans le monde.

L’avenir de notre économie est dans la mise en place de processus de production à faible impact sur l’environnement et à faible coût énergétique. Notre Terre est arrivée à la limite de ses capacités d’absorption de la charge que font peser sur elle les activités humaines et industrielles. Pour préserver notre planète tout en assurant une activité économique qui permette à chacun de se nourrir et de vivre dignement, quel que soit son lieu de vie, il faut d’urgence réorienter l’économie et viser à l’autosuffisance de chacune et chacun à travers le monde. Tout doit être mis en œuvre pour orienter les fonds publics et privés vers cet objectif. Cela peut créer des milliers d’emplois, ici et ailleurs. Il s’agit d’un défi passionnant et structurant.

3) Responsabiliser les banques sur le plan sociétal.

Les banques ont une responsabilité énorme dans la crise financière qui frappe le monde entier. Avec l’épargne qui leur a été confiée par les travailleurs, elles ont posé des choix risqués, en négligeant les règles prudentielles dont elles n’auraient jamais dû se départir, aveuglée par la recherche de gains toujours plus élevés. Cela a eu des conséquences budgétaires énormes pour tous les Etats et pour les contribuables. Au-delà de leurs règles internes et de l’autorégulation du secteur bancaire, il convient de leur imposer des règles prudentielles beaucoup plus exigeantes, de séparer les activités spéculatives et celles de récolte et de gestion de l’épargne, de mettre fin à l’octroi d’avantages salariaux démesurés, de garantir l’accès à des services bancaires de qualité pour toutes et tous, quel que soit le niveau de revenu et d’informer beaucoup plus clairement leurs clients sur les choix de placement effectués, pour permettre aux citoyens de choisir en toute connaissance de cause leur établissement bancaire et d’opter plus souvent encore pour des banques durables, éthiques et solidaires.

1) Tenir l’épargne hors de portée des spéculateurs et l’injecter dans l’économie réelle.

La commission spéciale chargée d’examiner la crise financière du Parlement, présidé par notre député Joseph George, a largement mis en avant la nécessité de revoir notre système financier suite à la crise financière afin de réintroduire un modèle bancaire transparent et sûr pour les clients. Une partie des réglementations ont déjà été adaptées, comme les obligations de Bâle, mais le chemin reste long. Il est indispensable de continuer à renforcer les obligations en termes de solvabilité, de liquidité et de transparence pour le monde bancaire.

Pour le cdH, il est crucial que tout citoyen ait le droit de savoir précisément où son argent sera utilisé, qu’il soit investi en bourse ou simplement placé sur un compte, pour lui garantir ainsi des investissements sûrs et dans l’économie réelle. La finance doit rester au service de l'économie. Et c’est pourquoi, il faut lutter contre les spéculateurs, qui par leur cupidité, rendent notre finance instable.

Par ailleurs, pour les clients empruntant de l’argent, cet accès au compte bancaire et au crédit doit aussi être garanti. Cela passe notamment par une législation claire et précise pour les banques et établissements de crédit, par exemple en ce qui concerne les publicités et l’information aux clients. Toute personne doit pouvoir continuer à investir en lui garantissant une parfaite information sur les risques du surendettement.

2) Déterminer une norme minimale de l’investissement socialement responsable.

Pour le cdH, déterminer une norme minimale pour l’investissement socialement responsable est une priorité. Cette position a été concrétisée par le dépôt d’une proposition de loi, tendant à assurer un cadre normatif pour les investissements socialement responsable (ISR), afin, in fine, d’une part de permettre l’émission d’une information claire et précise pour l’investisseur désireux d’investir de manière socialement responsable et, d’autre part, d’éclairer les entreprises sur les comportements à adopter aux fins d’être admises sur ce marché du futur que représente les fonds « éthiques ». Cette proposition de loi est inspirée directement de l’étude sur l’ISR réalisé en 2008 par le Réseau Financement Alternatif, où un projet de norme minimale avait fait l’objet d’un consensus au sein de la société civile et du secteur financier. Ainsi, le cdH entend stimuler le financement de la transition vers une société éco-solidaire en Belgique et dans le monde, et positionner notre pays comme précurseur dans le domaine de l’ISR.

3) Etablir une fiscalité éco-solidaire.

Pour le cdH, l’impôt doit être compris comme un moyen de financer les politiques publiques, de redistribuer les revenus et d’encourager des comportements socialement responsables. Il convient de rétablir une véritable égalité entre les Belges en luttant énergiquement contre la fraude fiscale, source d’injustice sociale entre les contribuables et de concurrence déloyale entre les entreprises. Ainsi, le cdH entend participer activement à la mise en œuvre des 108 recommandations émises par la Commission d’enquête parlementaire sur la grande fraude fiscale, par exemple en levant le secret bancaire (tout en veillant au respect de la vie privée des contribuables), en luttant contre les paradis fiscaux et en veillant à doter l’administration fiscale de moyens humains et techniques suffisants. Par ailleurs, il convient de procéder à la simplification de la législation et de réduire la pression fiscale sur le travail en encourageant l’adoption de mesures luttant contre la spéculation financière et le développement d’une fiscalité verte.

1) Déterminer une norme minimale pour l’investissement socialement responsable.

Cette crise nous a rappelé que des non-professionnels de la finance (épargnants, déposants et actionnaires) ont pu, bien malgré eux, être transformés en spéculateurs parce que les « professionnels » chargés d’investir leurs fonds ne rendaient de comptes à personne et que leurs choix d’investissement ne faisaient l’objet d’aucun contrôle.

On ne peut le nier, dans cette crise le choix de l’investissement a le plus souvent été guidé par des impératifs de rentabilité financière. Or, il est important de rappeler que les investissements ne doivent pas uniquement répondre à des critères financiers. Ils doivent également intégrer des préoccupations sociales, éthiques, environnementales et de bonne gouvernance.

2) Garantir l'accès aux services bancaires de base mais aussi d'épargne et de crédit.

Pour le PS, la fonction première des marchés financiers est de mettre en contact ceux qui disposent d’une capacité d’épargne (les ménages essentiellement) et ceux qui sont à la recherche d’un financement à plus long terme pour planifier leur développement (entreprises, pouvoirs publics). Or, on a assisté ces trois dernières décennies à un détournement de cette fonction première. Les marchés financiers n’apparaissent plus en effet comme un moyen de tendre vers le développement économique mais comme une fin en soi. Les marchés financiers sont de plus en plus mus par une logique de court terme, où la rentabilité et le profit constituent un facteur déterminant des choix et des décisions des investisseurs.

3) Rendre les investissements bancaires transparents.

Le parti socialiste n’a pas attendu la crise financière pour prendre conscience de ces réalités. Dès 2004, nous avons en effet déposé une série de propositions de loi sur l’investissement socialement responsable. Ces propositions ont d’ailleurs été reprises dans la note d’actions adoptée par le Bureau du parti socialiste le 6 novembre 2008. Cette note intitulée « 52 propositions pour mieux protéger les épargnants, les investisseurs, les emprunteurs et les assurés » a été déclinée sous forme de propositions de loi. Certaines de ces propositions sont depuis lors devenues des lois, d’autres sont en passe de l’être.

À l’avenir, les pouvoirs publics doivent encourager le développement de nouveaux modes d’investissement privilégiant une approche sociétale. Pour le PS, les pouvoirs publics ne sont pas les seuls à devoir jouer un rôle. La société civile doit aussi pouvoir faire entendre son point de vue.

N.B. : Les trois points du Manifeste que le PS considère comme ses priorités sont à mettre en lien direct avec notre souhait de disposer en Belgique d’une Agence chargée de la protection des consommateurs de services financiers. Ce souhait sera prochainement rencontré puisque le Gouvernement s’apprête à déposer sur les bancs du Parlement un projet de loi octroyant à la CBFA de nouvelles compétences en matière de protection du consommateur de services financiers.

1) Établir une fiscalité éco-solidaire.

Nous soutenons les objectifs de ce point mais les modalités de mise en œuvre que nous proposons sont différentes.
Diminuer la fiscalité sur le travail fait partie de nos priorités. L’enjeu est de rendre du pouvoir d’achat aux citoyens et valoriser le travail de manière à créer les bases d’une croissance durable et équitable. Notre pression fiscale reste trop élevée, en particulier en ce qui concerne les revenus du travail. Notre projet se fonde sur cinq axes complémentaires pour une politique fiscale ambitieuse :
1. Libérer et valoriser le travail ;
2. Rendre du pouvoir d’achat aux citoyens ;
3. Préparer la reprise en misant sur l’entreprise ;
4. Lutter pour l’environnement par des incitants fiscaux ;
5. Assurer la juste perception de l’impôt.

2) Rendre les investissements transparents.

Les établissements financiers doivent se recentrer sur leurs activités de base, l’octroi de crédit à l’économie, en portant une attention accrue à la gestion des risques et à la transparence de leurs produits.
Pour le MR, il convient de mieux encadrer les produits dérivés et d'assurer la traçabilité des produits financiers. Par ailleurs, pour une meilleure information et protection des consommateurs, nous voulons renforcer le contrôle et les sanctions et améliorer les connaissances financières de chacun.
Ce sera notamment la tâche de la nouvelle CBFA en exécution de la réforme du contrôle du secteur financier (twin peaks).

3) Arrêter les investissements dans les activités socialement nuisibles.

De manière générale, nous pouvons soutenir ce point mais il manque de précisions et reste vague. Les termes « socialement nuisibles » doivent être précisés, qu'entend-on par ces termes?
La commission d'enquête sur la fraude fiscale demande au législateur et aux autorités de contrôle des banques d’adapter leur réglementation sur certains points (par exemple, règles en matière de solvabilité et de fonds propres) pour encourager l’activité bancaire classique.

Définition

Les fonds spéculatifs, hedge funds en anglais, sont des fonds d’investissement d’un type particulier. Il n’existe pas de définition légale, précise et formelle du terme. Littéralement, cela signifie en français « fonds de couverture », car se livrant à des placements de protection contre les fluctuations des marchés. En réalité, ils utilisent massivement les techniques permettant de spéculer sur l’évolution des marchés, à la baisse comme à la hausse (utilisation massive de produits dérivés¹, de la vente à découvert² et de l’effet de levier³). Ils sont peu transparents et souvent implantés dans les paradis fiscaux⁴.

L'investissement minimal est relativement élevé : de quelques dizaines de milliers de dollars parfois, à plusieurs centaines de milliers plus souvent, suivant les fonds. De plus, n'étant par essence pas aussi régulés que les fonds de placement classiques, ils ne peuvent être distribués au grand public et sont réservés à la catégorie des investisseurs institutionnels ou aux grandes fortunes.

Au cours des dix dernières années, les fonds spéculatifs ont enregistré une croissance rapide. On estime qu’aujourd’hui près de 10.000 fonds sont opérationnels dans le monde et qu’ils gèrent 1426 milliards de dollars d’actifs, soit plus de 700 % de plus qu’en 1995 !

Pourquoi sont-ils dangereux ?

Plusieurs facteurs concourent à rendre ces fonds particulièrement dangereux. Le premier facteur est leur stratégie en tant qu'actionnaires, c'est-à-dire de propriétaires, d'entreprises. Toutes les entreprises ont besoin d’une stratégie, matérialisée par un plan. Cette stratégie entrepreneuriale se fonde traditionnellement sur une forte volonté de proactivité, de prise de risques et d'innovation. Bref, l'entreprise se projette dans le futur et consent les investissements nécessaires pour atteindre cette vision qu'elle a d'elle-même dans le futur. À l'inverse, les fonds spéculatifs n'ont pas de stratégie entrepreneuriale mais uniquement une stratégie fondée sur de forts objectifs de rentabilité, souvent à court terme. Cette stratégie des fonds spéculatifs a deux conséquences.

D'abord, leur prise de position quand ils sont actionnaires. Ils tendent à chercher une rentabilité immédiate et rapide au détriment d'investissement à long terme plus coûteux. Leur influence sur la stratégie de certaines entreprises peut donc avoir des conséquences négatives pour toutes les parties prenantes de celle-ci car elle privilégie trop souvent une approche court-termiste de la stratégie de l’entreprise cible. Un exemple concret consiste dans les opérations d’acquisitions par emprunt (ou LBO pour “leveraged buy-outs”) : une société est achetée avec de l’argent emprunté qui doit être remboursé rapidement ; pour ce faire, le fonds met une pression financière de très court terme sur l'entreprise qui est obligée de réduire ses charges (licenciement d'employés, arrêt des investissements productifs de long terme) et de vendre ses actifs. Ainsi, une société autrefois saine et dégageant des bénéfices se trouve-t-elle dépecée.

Ensuite, un hedge fund pourra vendre rapidement une part importante du capital d'une entreprise qu'elle détient si cette dernière ne convient plus à la stratégie du fond. Sous l'effet de la loi de l'offre et de la demande, la valeur de l'action de cette entreprise s'effondrera alors. Ce qui ne sera qu'une petite perte pour le fond se transformera en catastrophe pour l'entreprise.

Le deuxième facteur qui rend ces fonds particulièrement dangereux est le risque systémique c’est-à-dire le risque de déstabilisation généralisée des marchés financiers résultant de la défaillance d’un fonds spéculatif de grande taille ou de la défaillance en chaîne de fonds spéculatifs d’importance plus moyenne. Leur puissance financière est telle que la chute de l'un d'entre eux peut provoquer une forte baisse des marchés financiers et par extension de l'économie. Et de fait, on peut marquer le début de la crise entre mai et juillet 2007 avec la faillite de plusieurs hedge funds spécialistes des dérivés de crédit : UBS Dillon Reed Capital Management, Bear Stearns High-Grade Structured Credit Fund et Bear Stearns High-Grade Structured Credit Enhanced Leveraged Fund. Durant le second semestre 2007 et au début 2008, d’autres fonds – pour la plupart investis dans des ABS (Asset-backed securities) subprimes – ont connu des difficultés les conduisant à suspendre les remboursements aux investisseurs ou à faire faillite. On peut en donner la liste sans doute non exhaustive : Bear Stearns ABS, Caliber, Galena Street, Solent, Basis Capital, Cheyne, Synapse, Thornburg, CSO Partners et Falcons Partners (deux hedge funds de Citigroup), et Peloton.⁵

Régulation

L’amélioration de leur régulation a été débattue au G 20 de Londres en avril 2009. Une réforme de leur encadrement a fait déjà l’objet d’importantes controverses au niveau européen. Finalement, le 11 novembre 2010, le Parlement européen a approuvé, à une très grande majorité, la Directive sur les gestionnaires de fonds d'investissements alternatifs appelée aussi directive AIFM (Alternative Investment Fund Managers).⁶ La dernière étape est maintenant l'approbation formelle par le Conseil qui devrait avoir lieu dans les semaines qui viennent. La Directive devrait entrer en vigueur début 2011 avant d'être transposée et appliquée par les États membres en 2013. Que dit-elle ?

Elle met en place des règles nouvelles et robustes qui vont permettre de renforcer :

• la transparence,
• la conservation des titres : encadrement de la fonction de dépositaire qui réalise pour ses clients tout ce qui ne fait pas directement référence à la décision d’investissement : la conservation des actifs du fonds, le contrôle de la régularité des décisions du fonds par rapport aux règles d’investissement qu’il a définies, le contrôle de l’application des règles de valorisation des actifs, etc.⁷
• la gestion des risques ;
• et l'effet de levier (c'est-à-dire le niveau de prise de risques au regard des fonds disponibles).

Elle donne des pouvoirs substantiels aux régulateurs :

• les régulateurs devront agréer les gérants de fonds,
• ils disposeront des informations nécessaires pour contrôler les prises de risques (niveau de l'effet de levier, gestion de risques)
• et ces informations pourront être partagées avec le Conseil des Risques Systémiques.⁸

Ensuite, pour qu'un fonds spéculatif puisse être commercialisé dans l'Union européenne, l'accord prévoit un passeport pour les fonds et les gestionnaires des pays tiers. C'était la proposition initiale de la Commission. Ce sera un passeport qui se mérite, fondé sur des bases solides et apportant toutes les garanties en termes de gestion de risques. C'est aussi une façon de renforcer le marché intérieur.

Critiques

Plusieurs critiques de la directive sont formulées.⁹

La première est que la directive ne constitue pas un pas en avant dans la création d'un espace financier européen. Au contraire, elle étend le niveau national d'accréditation de ces fonds, en permettant aux organismes domiciliés dans un État membre d'avoir, sans autorisation de chaque autorité nationale, accès à l'ensemble des territoires nationaux composant l'UE. Ceci est rendu possible par l'effet du « passeport européen » permettant la commercialisation des fonds dans toute l'Union européenne, sans devoir obtenir une autorisation dans chaque pays.

Or, comme toute place financière située dans un État membre, la City de Londres, où sont domiciliés 70 % à 80% des hedge funds, sera seulement dépendante de la structure de contrôle britannique. Ainsi, au lieu de former un cadre régulateur européen, la directive favorise une concurrence par le bas entre les États membres. Rien n'empêchera les gestionnaires de choisir leur pays d'enregistrement en fonction du degré de complaisance des autorités nationales à leur égard.

Une deuxième critique porte sur le niveau de contrôle, en particulier en ce qui concerne le levier d'endettement. Certes, les gestionnaires de fonds ont maintenant l'obligation de définir un levier d'endettement maximum. Cette information est transmise au régulateur national du pays européen où le gestionnaire est inscrit. Mais, rien, dans la directive, n'oblige celui-ci à réagir lorsque le levier est trop important. Et l'autorité de régulation européenne des marchés financiers, n'aura pas non plus le pouvoir de contraindre le régulateur national à le faire.

Une autre critique de cette directive est qu'elle ouvre le marché européen aux fonds localisés dans les paradis fiscaux. Contrairement aux Organisme de Placement Collectif en Valeurs Mobilières (OPCVM)¹⁰, qui doivent nécessairement être localisés dans l’Union européenne, les fonds spéculatifs pourront continuer à être localisés en dehors de l'Union et, deux ans après l’entrée en application de la directive, bénéficier d’un passeport leur permettant d’être commercialisés dans toute l’Europe. Ces fonds bénéficieront donc du label européen sans garantie réelle pour leurs investisseurs et surtout sans réelle capacité pour le nouveau superviseur européen de contrôler si ces fonds offshore respectent vraiment les règles de la directive.

Certes une disposition de la directive conditionne l’accès des fonds spéculatifs aux marchés européens à la signature d’un accord de coopération fiscale et d’un échange effectif d’informations entre le pays où le fonds est domicilié et celui où il est commercialisé. Ainsi, les fonds spéculatifs, situés dans des pays qui n'assurent pas un échange effectif d'informations, notamment fiscales, ne pourront plus être commercialisés dans l'Union européenne. La question est d'importance quand on sait que 80 % des fonds spéculatifs sont situés dans ces centres offshore.

Cependant, suite aux pressions de Londres, le texte final limite le champ de la directive à la commercialisation dite « active ». Cela signifie concrètement que rien n'empêchera un investisseur européen, une banque, une compagnie d'assurance, un organisme de placement collectif, d'acheter des parts de fonds, situés hors de l'Union européenne, qui n'auraient pas obtenu le passeport européen pour non-respect des critères de la directive. Cette disposition donne ainsi accès au territoire européen aux capitaux placés dans les paradis fiscaux en relation avec la City, tels les territoires anglo-normands et les îles Caïmans ou par exemple, ceux gérés directement par les États-Unis, tel le Delaware.

Conclusions

Les fonds spéculatifs sont dangereux pour les entreprises en raison de leur stratégie court-termiste, ils le sont pour l'économie en général en raison des risques déraisonnables qu'ils prennent et ils le sont, au travers des paradis fiscaux où 80 % d'entre eux sont implantés, pour la souveraineté des États auxquels ils soustraient des recettes fiscales mais aussi pour la justice dans la mesure où ils constituent des instruments de blanchiment à l’argent mafieux et favorisent la corruption.

Cela fait quand même beaucoup de griefs pour que l'on s'occupe un peu d'eux !

Certes le sujet est compliqué et n'est guère amusant. Et il a fait l'objet de débats âpres au sein des institutions européennes avant que la directive ne soit adoptée. Mais un débat entre spécialistes et lobbyistes du secteur financiers... Pourtant il concerne suffisamment d'enjeux qui touchent aux citoyens pour que la société civile fasse entendre sa voix et monte au créneau pour une régulation mieux adaptée au service de l'intérêt général.

Comme dans bien d'autres débats qui concernent le secteur financier, on en vient à la même conclusion : l'urgence de décoder les enjeux, de faire preuve de pédagogie, d'ouvrir des débats sérieux sur des enjeux qui nous concernent tous !

Bernard Bayot,

février 2011

La crise financière — tout le monde en convient — a fait beaucoup de victimes parmi les petits investisseurs. D'où le consensus qui s'est développé autour de l'idée de renforcer la protection des consommateurs de services financiers. Mais cette volonté louable tarde à se traduire dans la réalité.

Historique d'un rendez-vous manqué

Après la crise financière historique de 2008, une réforme du contrôle du secteur financier a paru nécessaire à tous les observateurs. C'est ainsi que, le 2 décembre 2008, les députés PS Karine LALIEUX, Guy COËME, Colette BURGEON et Alain MATHOT ont déposé une loi-cadre relative à la création de l’Agence de protection des consommateurs de produits financiers communs.¹ Cette proposition visait à retirer à la Commission bancaire, financière et des assurances (CBFA) ses compétences en matière de protection des consommateurs de produits financiers et à les confier à un organe nouveau.

Pour rappel, la CBFA a été constituée afin de veiller à la protection des épargnants et des assurés et d’assurer autant que possible la confiance du public dans les produits et services financiers ainsi que le bon fonctionnement des marchés d’instruments financiers. C'est ainsi que la CBFA est, depuis 2002, dotée d’une mission de protection des consommateurs de services financiers. Son rôle est axé sur l’intérêt général et non sur la protection du consommateur individuel. La CBFA s’intéresse donc au contenu de l’information fournie (et non au comportement des commerçants) et ne considère pas le consommateur de manière individuelle, mais le protège en tant que groupe d’agents économiques.

Mais, argumentent les auteurs du texte, le système financier doit être profondément reconstruit et remodelé, pour le ramener à sa mission première qui est de soutenir le développement et l’initiative économique, qui est de refléter la richesse réelle et non les mises hasardeuses et virtuelles. Et de citer Paul Jorion : (le système financier doit être) le système sanguin de l’économie réelle, celle de la production, de la distribution et de la répartition des richesses.²

Les auteurs de la proposition pensent que l’ampleur (des ravages de la crise) dans la vie des citoyens (...) aurait pu être atténuée si la protection des consommateurs de produits financiers avait été plus forte et plus efficiente. Et de s’interroger sur la difficulté – voire le conflit d’intérêt – que représente la compétence de protection des consommateurs au sein d’une institution (la CBFA) qui travaille essentiellement avec les acteurs du marché financier. D'ailleurs — relèvent-ils — lors de son audition à la Chambre des représentants³, il était particulièrement révélateur que le président de la CBFA, dans le très long exposé qu’il avait fait sur la crise financière et sur le rôle de la CBFA, avant et pendant la crise, n’ait cité la protection des consommateurs que pour dire qu’elle faisait partie des missions de la CBFA. Interrogé sur la nature de cette minimisation, le président de la CBFA s’est attelé, dans ses répliques, à rectifier le tir en assénant que c’était une des priorités de la CBFA.

Pour les auteurs de cette proposition, lorsque l’on entend aujourd’hui le désespoir de certains épargnants qui ne savaient même pas quels risques ils avaient pris, qui parfois ne savaient même qu’ils avaient pris des risques, qui ont vu leur épargne pension se réduire à peau de chagrin, une procédure nettement plus stricte est nécessaire pour la vente de produits financiers à des clients non professionnels. Et de conclure que l’ampleur de la crise et la situation de l’organisation de la protection des consommateurs de services financiers dans notre pays plaident pour la création d’un organe à part entière de protection et d’information des citoyens qui sont consommateurs de services financiers.

On se souviendra par ailleurs que le Parlement a créé une Commission parlementaire spéciale, chargée d’examiner la crise financière et bancaire. Cette Commission a formulé en avril 2009, une série de recommandations concernant l’organisation du contrôle financier. En ce qui concerne plus particulièrement la protection des consommateurs, la Commission a émis les recommandations suivantes :

1. Renforcer les instruments réglementaires et prudentiels au niveau des émetteurs de produits financiers.
2. Introduire une résolution au niveau européen pour que les conditions d’appel public à l’épargne (et donc les exigences liées à l’information du consommateur de produits financiers) soient renforcées.
3. Permettre au régulateur d’éventuellement interdire la commercialisation de produits dont la traçabilité n’est pas conforme aux intérêts des consommateurs.
4. Renforcer les instruments réglementaires et prudentiels au niveau des intermédiaires dans la distribution de produits financiers.
5. Généraliser le champ d’application de la directive MiFID⁴ afin que des activités de conseil ou de distribution de produits d’investissement ayant une finalité comparable obéissent aux mêmes lignes de conduite.
6. Uniformiser la publicité des banques et des assureurs en vue d’augmenter la transparence.
7. Emprunter à la législation spécifique pour les activités d’assurance les éléments de protection du consommateur.
8. S’assurer de la qualité des distributeurs de produits financiers.
9. Renforcer les instruments réglementaires et prudentiels en faveur des consommateurs dans la distribution de produits financiers.
10. Généraliser le régime prudentiel de contrôle a priori au niveau des produits d’assurance et des produits bancaires.
11. Renforcer l’éducation financière de nos concitoyens.⁵

Par ailleurs, toujours selon cette Commission, les éléments liés à la propagation et à la gravité de la crise bancaire et financière en Belgique ont montré que les institutions financières ayant un caractère systémique⁶ exigent une révision du mode de fonctionnement entre la Banque Nationale de Belgique (BNB) et la CBFA, tout en veillant à ce que le Trésor puisse intervenir rapidement lorsque nécessaire, par exemple en cas de crise. Un des options envisagées à cet égard était de retirer à la CBFA tout ce qui n’est pas sa mission de supervision des établissements du secteur financier, à savoir le contrôle des marchés et des (autres) aspects d’information et de protection des consommateurs de services financiers. Dans l’hypothèse où le choix se porterait sur cette option, la Commission recommandait de confier une mission de protection du consommateur de services financiers et d’éducation financière à un organisme indépendant du secteur et des autorités de surveillance du secteur financier, qu’il s’agisse du SPF Economie, PME, Classes moyennes et Énergie ou d’une agence spécialisée.⁷

Le Gouvernement a, de son côté, chargé le Baron Lamfalussy de développer un projet pour un nouveau contrôle financier en Belgique. Le rapport publié en juin 2009 propose de renforcer sensiblement le modèle de coopération entre la BNB et la CBFA, avant d’envisager une réforme plus fondamentale de l’architecture de contrôle des établissements financiers. Mais, dans ce rapport, le Comité « Lamfalussy » estime également que »l’organisation de la CBFA devrait être réformée en vue d’arriver à un meilleur équilibre entre les considérations de supervision micro‐prudentielle et celles relatives à la protection du consommateur ».

Cette conclusion et celles de la Commission parlementaire spéciale, chargée d’examiner la crise financière et bancaire semblaient donner, au moins en partie, raison aux auteurs de la proposition de loi précitée du 2 décembre 2008. Et deux textes sont alors négociés au sein du gouvernement :

1. le premier relatif à la surveillance du secteur financier et aux services financiers,
2. le second relatif à l'optimalisation et l'extension de la protection des consommateurs dans le secteur financier.

Le premier a donné lieu au projet de loi du 5 février 2010⁸ qui a été adopté par le Parlement et est devenu la loi du 2 juillet 2010⁹ tandis que le second projet de loi contenant des mesures supplémentaires pour assurer la protection des consommateurs n'a quant à lui jamais été déposé suite à la chute du gouvernement.

C'est dire que la protection des consommateurs n'a pas été améliorée depuis la crise financière. Compte tenu de ces péripéties, le 08 novembre 2010 les auteurs de la proposition précitée du 2 décembre 2008, devenue caduque dans l'intervalle du fait de la dissolution des assemblées, ont déposé une nouvelle proposition en tout point identique à la première.

Renforcer la protection des consommateurs dans le secteur financier

Si la nécessité d'étendre la protection des consommateurs dans le secteur financier semble avoir pu réunir un consensus au sein du gouvernement, le projet de loi n'a pu être déposé et nous ne pouvons dès lors en étudier les détails. Arrêtons-nous donc au seul texte disponible, la proposition du 2 décembre 2008 évoquée ci-dessus ainsi que l'avis dont elle a fait l'objet le 12 novembre 2009 de la part du Conseil de la consommation.¹⁰

Ce dernier -rappelons-le- est la structure centrale pour les problèmes liés à la consommation et à la protection du consommateur. Sa mission principale est de remettre des avis destinés à conseiller ses ministres de tutelle ainsi que les pouvoirs législatifs et exécutifs. Le Conseil de la consommation peut être consulté pour toutes les questions qui peuvent intéresser les consommateurs. Il est également le lieu privilégié pour le dialogue et la concertation entre les consommateurs et les professionnels.Il est composé de 13 membres représentant les organisations de consommateurs et de 13 membres représentant les organisations de la production, de la distribution, des classes moyennes et de l'agriculture.

La proposition de loi précitée vise donc à retirer la protection des consommateurs des services financiers à la CBFA pour la confier à une Agence de protection des consommateurs de produits financiers communs. C'est une partie du débat. L'autre est de déterminer l'extension des compétences que l'on souhaite en matière de protection des consommateurs dans le secteur financier, de surveillance du secteur financier et de pouvoirs de sanctions et (quasi) réglementaires, quel que soit l'organe qui exerce ces compétences, CBFA ou nouvelle agence.

Globalement, il s'agit de:

1. renforcer l’information et sa qualité, et l’éducation des consommateurs concernant les produits financiers disponibles sur le marché belge;
2. mettre sur pied des procédures obligatoires de responsabilisation de la banque dans sa relation avec le client, en soumettant l’acceptation de la vente par le client à la signature de documents détaillant la nature des risques encourus au regard de son profil;
3. interdire la vente sur le marché belge de toute une série de produits financiers liés à une spéculation dangereuse pour le consommateur, comme par exemple les produits d’assurance vie de la branche 23, ou liés à une spéculation nocive à l’intérêt général, comme les produits liés à la spéculation sur les produits alimentaires de base.

Cela passe par trois missions. Outre celles relatives à l’éducation financière ainsi que la tutelle et l’organisation sur les organes de médiation bancaire et d’assurances, qui ne font pas l'objet de longs développements, il s'agit d'assurer le contrôle du respect de l’ensemble des dispositions légales concernant la protection des consommateurs des produits financiers mais aussi la promotion et le contrôle tous les aspects de la finance éthique et solidaire.

Protection financière

La protection des consommateurs passe bien sûr par le respect de l’ensemble des dispositions légales en la matière mais aussi par l'élaboration de règles nouvelles, le contrôle des méthodes de vente des produits financiers et de la publicité par les entreprises de services financiers mais aussi le contrôle de la transparence et de l’information publiée de la tarification et des frais administratifs de tous les produits financiers offerts aux consommateurs.

En ce qui concerne en particulier l'information précontractuelle, les représentants des organisations de consommateurs estiment que les publicités induisant en erreur ainsi que le manque d'information et de conseil de qualité dont souffrent les consommateurs constituent un problème important et que les mesures existantes (dont la transposition de la directive MiFID) ou leur mise en œuvre sont insuffisantes.

Ils soulignent donc l'importance d'un contrôle accru ou de meilleure qualité sur les méthodes de vente des produits financiers, mais également sur la publicité faite par les entreprises. Ils rappellent qu'à plusieurs reprises, par le passé, ils ont insisté pour qu'une information exacte, claire, compréhensible et non trompeuse soit fournie au consommateur. Pour ce faire, ces représentants sont favorables à une approbation par un comité composé d’experts et de représentants des consommateurs, des produits avant leur mise sur marché, et de tous les documents (publicité, prospectus d'émission, etc.) relatifs à un produit financier mis à disposition des consommateurs.

Les représentants de la production et de la distribution considèrent quant à eux qu'il existe déjà suffisamment de règles légales et déontologiques à ce sujet et qu'il est un peu trop facile et beaucoup trop tôt pour dire que les mesures d’exécution de la réglementation MiFID seraient insuffisantes.

A propos des produits financiers complexes, les représentants de la production et de la distribution, estiment que l’interdiction de certains produits et services est « un ergotage exagéré du consommateur qui le déresponsabilise ». La plupart des représentants des organisations de consommateurs plaident quant à eux pour que soient interdits à la vente sur le marché belge les produits financiers incompréhensibles pour un consommateur non professionnel. Ils demandent par ailleurs qu'une procédure stricte relative à la vente des produits financiers à des clients non professionnels soit mise en place en vue de mieux protéger le consommateur, notamment l'élaboration d'une définition stricte des classes de risque des produits financiers.

En ce qui concerne les produits structurés, ils demandent que soit fournie une indication sur la probabilité des gains possibles qui sont annoncés, c’est‐à‐dire la réelle possibilité d’obtenir le rendement annoncé, comme récemment en Italie. Cette information éviterait les promesses trompeuses de taux alléchants mais souvent irréalistes. Ils demandent en outre que le banquier ou l’agent d’assurance informe clairement, et sur papier, le consommateur des conséquences du placement proposé, dans le scénario le moins favorable. Cette information nécessaire devrait contenir les éléments suivants: perte maximale, après déduction de tous les frais d’entrée et de sortie, droits de garde, frais de gestion et taxes éventuelles. En outre, ces informations devraient contenir une comparaison entre le scénario le plus défavorable et le plus favorable, par rapport à un placement sans risque sur la même durée. Ce n’est que de cette manière que le consommateur pourrait prendre une décision en connaissance de cause et en fonction de son profil de risque.

Protection extra-financière

Il est intéressant et symptomatique de constater que la proposition précitée prévoit pour cette nouvelle agence une première mission qui ne se limite pas au contrôle du respect de l’ensemble des dispositions légales concernant la protection des consommateurs des produits financiers mais comprend également la promotion et le contrôle tous les aspects de la finance éthique et solidaire.

À cet effet, l'agence devrait fournir aux ministres en charge de l’économie, des Finances et de la Protection des consommateurs des avis notamment sur une politique fiscale incitative. Mais elle serait également chargée de définir et de mettre en œuvre des normes minimales à respecter pour qu’un produit financier puisse être qualifié d’éthique, de socialement responsable, de durable ou porter toute autre appellation qui puisse donner au consommateur le sentiment que ce produit est soumis à un contrôle quant à l’impact social, environnemental des investissements et/ou crédits qu’il réalise.¹¹

Par ailleurs, il est prévu que l'agence propose la mise en œuvre d’un système de compensations financières entre les entreprises des services financiers, basé sur l’évaluation des produits et services financiers qu’elles fournissent pour veiller à ce que les entreprises qui pratiquent la responsabilité sociale ne soient pas désavantagées par rapport aux autres institutions qui ne s’y impliquent pas. En d'autres termes, les mauvais élèves paieraient une prime aux bons.

D'autre part, dans le cadre de la mise en place et du contrôle d’une procédure écrite d’information obligatoire des consommateurs par les entreprises de services financiers, il est prévu que l’information comprenne non seulement des informations légales et financières comme l’exposé des avantages et risques du produit financier concerné, le montant de l’investissement, le rendement réel ou présumé, l’identité du débiteur ou de l’émetteur, ainsi que sa forme juridique et le droit national qui le régit, les garanties dont est assorti le produit et la nature de ces garanties ainsi que, le cas échéant, l’identité du garant, la couverture ou non par une garantie de l'État belge ou d’un autre État, mais aussi la valeur éthique du produit.

Rappelons à cet égard deux dispositions qui existent dès-à-présent dans la loi du 20 juillet 2004 relative à certaines formes de gestion collective de portefeuilles d’investissement. ¹² La première concerne le prospectus. Une offre publique de titres d’un organisme de placement collectif (OPC) ne peut être effectuée qu’après qu’un prospectus a été rendu public. L’article 52 de la loi prévoit que ce prospectus doit préciser « dans quelle mesure sont pris en compte les aspects sociaux, éthiques et environnementaux, dans la mise en œuvre de la politique d’investissement ». L’article 76 § premier stipule quant à lui que tout organisme de placement collectif publie un rapport annuel par exercice et un rapport semestriel couvrant les six premiers mois de l’exercice. Ces rapports contiennent un inventaire circonstancié du patrimoine, un relevé des résultats, ainsi qu’une information sur la manière dont ont été pris en considération des critères sociaux, environnementaux et éthiques dans la gestion des ressources financières tout comme dans l’exercice des droits liés aux titres en portefeuille. Cette obligation s’applique, le cas échéant, par compartiment.

Enfin, la proposition de loi vise des cas d’interdiction de financement depuis la Belgique et des cas d'interdiction de certains produits. C'est ainsi que serait interdit tout financement depuis la Belgique des entreprises et des États qui se rendent coupables de violations des droits reconnus dans les conventions internationales ratifiées par la Belgique en matière, notamment, de droit humanitaire, de droits de l’homme, de droits sociaux et de dégradation intolérable de l’environnement. Cela vise notamment le financement des entreprises actives dans la fabrication d’armes à uranium appauvri, des mines antipersonnel ou de sous-munitions.

L’offre et la diffusion des produits financiers liés à une spéculation nocive à l’intérêt général ou dangereuse seraient également interdites. Cela vise notamment, en toutes circonstances, les produits liés à la spéculation sur la hausse du prix des produits alimentaires de base, les produits liés à la spéculation sur la bonne ou mauvaise santé d’un intermédiaire financier, d’une entreprise réglementée ou d’une banque, les contrats d'assurance vie couplés à des fonds d’investissement, aussi dénommés produits de branche 23, c'est-à-dire sans garantie pour le consommateur d'obtenir un taux d'intérêt déterminé, ni même de retrouver son capital (l'investisseur prend la totalité du risque et, en contrepartie, il reçoit la performance totale de son investissement).

Conclusions

La crise financière a eu le mérite de créer un consensus autour de deux nécessités : mieux surveiller le secteur financier et les services financiers,d'une part, et mieux protéger le consommateur, d'autre part. Les réformes relatives à la surveillance vont bon train, celles qui concernent la protection des consommateurs sont en panne.

Certes, des débats doivent être poursuivis, notamment en ce qui concerne l'idée de création d'une nouvelle agence, mais — tout le monde en convient — il faut aller de l'avant si l'on veut mieux protéger l'utilisateur de produits bancaires et d'assurance. Et sans traîner !

Le moindre intérêt de la proposition de loi-cadre relative à la création de l’Agence de protection des consommateurs de produits financiers commun n'est pas de rappeler cette urgence et de mettre l'accent sur les aspects extra-financiers de cette protection.

Bernard Bayot,

février 2011

Introduction

Après la crise financière historique de 2008, une réforme du contrôle du secteur financier était nécessaire.

Le Parlement a créé une Commission parlementaire spéciale, chargée d’examiner la crise financière et bancaire. Cette Commission a formulé en avril 2009, une série de recommandations concernant l’organisation du contrôle financier.¹

Le Gouvernement a, de son côté, chargé le Baron Lamfalussy de développer un projet pour un nouveau contrôle financier en Belgique. Le rapport publié en juin 2009 propose de renforcer sensiblement le modèle de coopération entre la Banque Nationale de Belgique (BNB) et la Commission bancaire, financière et des assurances (CBFA), avant d’envisager une réforme plus fondamentale de l’architecture de contrôle des établissements financiers.²

Deux textes ont alors été négociés au sein du gouvernement :

1. le premier relatif à la surveillance du secteur financier et aux services financiers;
2. le second relatif à l'optimalisation et l'extension de la protection des consommateurs dans le secteur financier.

Le premier a donné lieu au projet de loi du 5 février 2010³ qui a été adopté par le Parlement et est devenu la loi du 2 juillet 2010.⁴

Le deuxième projet de loi contenant des mesures supplémentaires pour assurer la protection des consommateurs n'a quant à lui jamais été déposé suite à la chute du gouvernement.

Revenons sur celui qui concerne la surveillance du secteur financier.

Ce qui change

Les évolutions les plus récentes dans plusieurs pays, et spécialement dans les pays de la zone euro, montrent une convergence croissante dans le rapprochement des composantes micro et macro du contrôle prudentiel, sans toutefois que ce modèle ne montre sa supériorité. Expliquons-nous.

D'abord le contrôle prudentiel. Il consiste en une surveillance de l'activité financière fondée sur la prudence. On va notamment vérifier si les banques sont solvables, c'est-à-dire si elles sont capables de payer leurs dettes sur le court, moyen et long termes. Un peu comme un ménage qui analyse son budget avant de décider d'un achat, sauf qu'ici ce sont des organismes publics externes aux banques qui font l'analyse.

Pour coordonner ce contrôle au niveau international a été créé en 1974 le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (en anglais Basel Committee on Banking Supervision, BCBS), communément appelé Comité de Bâle. Il s'agit d'un forum qui rassemble des représentants des banques centrales et des autorités prudentielles de 27 pays⁵ et qui traite de manière régulière (quatre fois par an) les sujets relatifs à la supervision bancaire.

Pour surveiller l'activité financière, le Comité de Bâle édicte des ratios qui sont ensuite utilisés par les banques centrales et les autorités prudentielles. Par exemple, celui appelé « ratio Cooke » recommandé par le Comité de Bâle dans le cadre de ses premières recommandations, du nom du directeur de la Banque d'Angleterre qui avait été un des premiers à proposer la création du Comité de Bâle et fut son premier président. Ce ratio Cooke fixe la limite du montant total des prêts qu'un établissement financier peut accorder en fonction de ses fonds propres, c'est-à-dire de ce qu'il possède (bâtiments, terrains, machines, trésorerie) moins ce qu'il doit (ses dettes). Par exemple, si une banque a 3 millions de fonds propres, elle ne pourra prêter que 24 millions d'euros. De cette manière, elle est censée pouvoir faire face aux impondérables : retournement de la conjoncture et augmentation des impayés de la part de ménages moins solvables ou retraits soudains aux guichets de la banque.

Voilà pour le contrôle prudentiel. Mais -écrivions-nous- il peut avoir des composantes micro et macro économiques. C'est-à-dire ? Ce contrôle peut, comme nous venons de le voir, s'exercer au niveau microéconomique, c'est-à-dire en surveillant le comportement économique des entités individuelles comme les banques. Mais il peut également s'exercer au niveau macroéconomique. La macroéconomie quant à elle ne se place pas au niveau des entités individuelles mais cherche à expliciter les relations entre les grands agrégats de l'économie et à prédire leur évolution face à une modification des conditions, qu'il s'agisse d'un choc (augmentation de prix du pétrole, par exemple) ou d'une politique économique délibérée. En d'autres termes, on passe à une vision beaucoup plus large.

Surveiller l'activité financière en élargissant le pannel des entreprises financières prises individuellement au système qu'elles constituent ensemble est l'option qu'a retenu le gouvernement en rapprochant les composantes micro et macro du contrôle prudentiel. En réalité, cette tendance n'est pas nouvelle puisqu'elle était déjà inscrite dans la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers, qui avait mis en place un Comité de stabilité financière pour renforcer la collaboration entre la BNB et la CBFA en matière de contrôle des marchés financiers.⁶ Cette tendance est maintenant confirmée par la création du nouveau Comité des risques et établissements financiers systémiques (CREFS) que l’on peut considérer comme le successeur du Comité de stabilité financière. Nous reviendrons ci-dessous sur le CREFS qui n'est, en réalité, qu'une structure transitoire avant le transfert complet de la compétence de contrôle prudentiel au sein de la BNB.

Ainsi, la Belgique s'oriente vers un modèle de contrôle bipolaire, dit "Twin Peaks", qui doit traduire, sur le plan structurel, les deux finalités majeures dudit contrôle :

1. d'une part, maintenir la stabilité macro- et microéconomique du système financier, sous la responsabilité de la BNB, et,
2. d'autre part, assurer un traitement honnête, équitable et professionnel des clients (règles de conduite), sous la responsabilité de la CBFA.

Cette réforme du contrôle du système financier est organisée en deux phases par la loi du 2 juillet 2010.

La création du Comité des risques systémiques

La première phase consiste donc en la création du CREFS, chargé de surveiller les risques financiers systémiques. Mais de quoi s'agit-il ?

Le terme systémique exprime un changement d'échelle, une prise en considération globale du mécanisme et de ses causes, qui inclut donc l'environnement dans lequel il s'inscrit. Ainsi, un risque financier systémique consiste en un risque de dysfonctionnement à même de paralyser l'ensemble du système financier dans une vaste zone, par le biais des engagements croisés entre les institutions financières. La réalisation de ce risque peut conduire à un effondrement du système financier par l'effet d'une sorte d'effet domino. Parmi les crises financières ayant comporté un aspect systémique, on pense bien sûr à la crise des subprimes de 2008 ou à la crise de la dette publique grecque qui a secoué l'ensemble de la zone euro l'année dernière. Citons également, dans un passé plus lointain, les crises pétrolières de 1973 et 1979.

C'est donc pour faire face à ce risque systémique qu'a été créé le CREFS, qui est une structure transitoire composée des comités de direction de la CBFA et de la BNB. Il est présidé par le gouverneur de cette dernière. Le CREFS exerce un contrôle prudentiel sur tous les établissements financiers dits systémiques. Il s'agit des banques, assureurs, groupes financiers, sociétés holding d'assurances et sociétés exerçant des activités internationales qui sont susceptibles d'entraîner d'autres établissements lorsqu'ils connaissent des difficultés, ce qui implique donc un risque pour la stabilité de notre système financier. Cela comprend notamment des établissements de crédit comme Dexia Banque Belgique SA, Fortis Banque SA (BNP Paribas Fortis), ING Belgique SA et KBC Bank SA, des compagnies financières comme Dexia SA et KBC Groupe SA, des entreprises d'assurances comme AG Insurance SA, Axa Belgium SA, Dexia Insurance Belgium SA, Ethias SA et KBC Assurances SA ou encore la société holding d'assurances Ageas SA/NV mais aussi des établissements jouant un rôle prépondérant en Belgique dans les opérations de conservation ou les opérations de compensation ou de règlement-titres comme The Bank of New York Mellon SA ou Euroclear Bank SA.

Le CREFS se voit également confier une nouvelle compétence, consistant à approuver les décisions stratégiques de ces établissements.

Le contrôle des établissements financiers passe à la Banque nationale

Dans une deuxième phase, la BNB deviendra responsable du contrôle de tous les établissements financiers en Belgique et se verra donc également attribuer les compétences du CREFS. La Belgique sera alors dotée du modèle de contrôle bipolaire dit "Twin Peaks" que nous évoquions ci-dessus : stabilité macro- et microéconomique du système financier sous la responsabilité de la BNB et traitement honnête, équitable et professionnel des clients sous la responsabilité de la CBFA.

De son côté, la CBFA deviendra donc responsable du contrôle des marchés financiers (comme les opérations de bourse, les fusions et reprises, les délits d'initiés, les manipulations des cours) mais aussi du respect des règles de conduite par les établissements financiers (comme la protection du consommateur). La CBFA change par ailleurs de nom et est rebaptisée Financial Services and Markets Authority (FSMA).

A cet effet, le Conseil des ministres du 3 décembre 2010 a approuvé un projet d'arrêté royal portant exécution de l'article 26 de la loi du 2 juillet 2010. Cet article donne en effet compétence au Roi d'élargir les missions de la BNB en y intégrant les compétences et missions du CREFS et de la CBFA en ce qui concerne le contrôle de nature prudentielle et d'organiser ce transfert de compétence.

Conclusions

Comme on le voit, la crise politique que traverse notre pays a retardé mais n'a pas empêché la poursuite du processus devant mener la Belgique vers une nouvelle – et supposée plus efficiente – architecture du contrôle prudentiel. Mais celle-ci sera-t-elle à la hauteur des espérances ? En 2009, le choix de confier à la BNB le contrôle prudentiel des banques et des compagnies d’assurance établies en Belgique, jusqu’alors réalisé par la CBFA, avait été justifié par des décisions similaires prises dans d’autres pays. De fait, quelques grands pays voisins, à commencer par l’Allemagne, ont opté pour le modèle dit "Twin Peaks".

L’idée, c’est que le risque d’un effet de contagion - à savoir que la faillite d’une banque mette en péril tout le système bancaire - n’est pas local. D’où l’intérêt que le contrôle soit exercé par la Banque nationale, qui dispose des données macroéconomiques et d’une communication plus directe avec les autres institutions internationales.

Mais, s'ils est évident qu'il faut renforcer le contrôle du secteur financier et éviter un effet de contagion, ne faut-il pas également et prioritairement adopter des mesures plus fondamentales qui modifient les règles du jeu et anticipent les risques plutôt que seulement les contrôler ? Nous pensons à limiter et contrôler les mouvements spéculatifs de capitaux, stopper les transferts financiers vers des paradis fiscaux et accentuer la lutte contre les pratiques de blanchiment dans l'Union européenne et en dehors, ou encore strictement réglementer les agences de notation, pour ne prendre que quelques exemples.

Bref, à établir une réglementation belge et européenne contraignante qui prévienne le risque plutôt que de tout miser sur son contrôle. Enlever les allumettes aux pyromanes plutôt que parier sur le nouvel extincteur réputé plus efficace que l'ancien.

Bernard Bayot,
mars 2011

Le métier de banquier est apparu il y a quelques milliers d'années afin de faciliter les échanges commerciaux. La banque, d'abord familiale, est aujourd'hui tentaculaire. Les hommes qui l'ont créée hier tentent maintenant d'en limiter son action.

La genèse

Durant l’antiquité et le haut Moyen Âge (c'est-à-dire du IVe millénaire avant notre ère jusqu'au Xe siècle), il y a eu des banquiers mais pas de banque au sens institutionnel du terme. Ces banquiers pratiquaient certaines opérations financières coutumières des banques, comme le prêt à intérêt, qui ont existé depuis la plus haute antiquité, avant même l’invention de la monnaie. Toutefois, la régression monétaire qui caractérise cette période et l’interdit religieux contre le prêt à intérêt¹, réduisent en Europe les activités de change et de crédit.

C’est à partir du XIIIe siècle siècle que l’expansion économique, politique et commerciale va contribuer à l’affirmation du rôle des financiers privés et que se constitueront les premières banques dans la mouvance des pouvoirs religieux, étatiques et commerciaux. Les banquiers Lombard joueront un rôle clef dans cette évolution, qui apportent deux innovations fondamentales, à la base de l'essor du capitalisme occidental : le compte à vue, rendu possible par l'invention concomitante de la comptabilité en partie double et la lettre de crédit.

Grâce au compte à vue, les marchands peuvent déposer leurs fonds et ensuite les retirer partiellement ou totalement à tout instant. Une trace de ces opérations est conservée dans une comptabilité en partie double, c'est-à-dire que chaque opération est inscrite dans deux comptes : un compte débité et un compte crédité. C'est encore comme cela que fonctionne l'extrait de compte que nous fournissent les banquiers aujourd'hui: les sommes versées sur notre compte (salaires etc.) constituent pour elle une ressource, donc un crédit, et, simultanément, cela augmente la dette de la banque à notre égard ou réduit notre dette à son égard si nous sommes débiteurs ; les sommes retirées (virement, ...) constituent une utilisation, donc un débit, qui, simultanément, réduit la dette de la banque à notre égard ou augmente notre dette à son égard si nous sommes débiteurs.

La lettre de crédit quant à elle permet qu'un acheteur et un vendeur puisse faire des affaires bien qu'ils se trouvent dans des lieux différents. Le banquier de l'acheteur de marchandises (ou autres prestations commerciales) s'engage à payer le vendeur si celui-ci lui présente pendant une période précise les documents conformes attestant de la bonne exécution de ses obligations. En d'autres termes, le vendeur sera payé dès qu'il aura fourni les documents prouvant que la marchandise a bien été expédiée.

Grâce à ces deux innovations, les marchands peuvent désormais circuler et commercer plus sereinement, sans avoir à transporter des sommes importantes sur les routes encore peu sûres d'Europe. Plus tard, au XIXe siècle, les mêmes banques jouent aussi un rôle essentiel en favorisant l'avènement de la révolution industrielle. Mais, bien entendu, cette évolution ne se fait pas sans crise, comme nous allons le voir.

Le krach de 1929

Comme vient de le montrer ce rapide survol historique, une banque est une entreprise qui fait le commerce de l'argent, c'est-à-dire qu'elle reçoit des capitaux placés sur des comptes (d'épargne ou non) et prête de l'argent à des taux et moyennant des commissions variables. Mais elle échange également de la monnaie, exécute des opérations financières pour le compte de ses clients et se charge de tous services financiers.

Cela fait beaucoup de métiers différents. On fait ainsi une distinction fondamentale entre les banques de dépôt, qui sont appelées commercial banks en anglais, et les banques d'investissement (en anglais, investment banking).

Les banques de dépôt travaillent essentiellement avec leurs clients, particuliers, professionnels et entreprises et font ce que l'on appelle parfois le métier de base, c'est-à-dire qu'elles reçoivent des dépôts et accordent des prêts. Parmi celles-ci, on distingue traditionnellement la banque de détail (en anglais, retail banking) destinée aux particuliers, aux professionnels et aux petites et moyennes entreprises, de la banque d'affaires (en anglais, wholesale banking) destinées aux moyennes et grandes entreprises.

A côté des banques de dépôt, on trouve les banques d'investissement (en anglais, investment banking) qui sont actives sur les marchés financiers, se chargeant des opérations financières comme les émissions d'emprunts obligataires, les souscriptions d'actions, l'introduction en bourse, les fusions-acquisitions, etc.

Dans la pratique, toutefois, les mêmes institutions ont cumulé ces différents métiers. Et ce mélange des genres a eu comme conséquence le krach de 1929. Cette crise boursière qui se déroula à la Bourse de New York entre le jeudi 24 octobre et le mardi 29 octobre 1929 a très vite dégénéré en crise bancaire et a marqué le début de la Grande dépression, la plus grande crise économique du XXe siècle. Au départ, la frénésie boursière et l'irresponsabilité des banquiers, qui ont prêté sans retenue aux spéculateurs, ont conduit non plus à financer l'économie réelle mais la spéculation malsaine. Lorsque la bulle a éclaté, la bourse a chuté et les prêts bancaires accordés aux spéculateurs n'ont pu être remboursés. Parallèlement, nombre de déposants ont été pris de panique, craignant, à tort ou à raison, que la banque de dépôt où ils avaient leur compte aient essuyé de lourdes pertes spéculatives sur le marché des actions. Ces paniques et les retraits massifs qui en découlaient ont finalement causé des milliers de faillites bancaires en chaîne.

Le Glass-Steagall Act

Suite à la crise de 1929, le législateur étasunien est intervenu, celui-là même qui a adopté le Banking Act de 1933, plus connu sous le nom de Glass-Steagall Act. Cette loi a instauré une incompatibilité entre les métiers de banque de dépôt et de banque d'investissement, a créé le système fédéral d'assurance des dépôts bancaires et a introduit le plafonnement des taux d'intérêt sur les dépôts bancaires.

Une des conséquences inattendues de cette législation réside dans le fait que les banques de dépôt étasuniennes vont recourir à certains artifices comptables et juridiques et créer des filiales à l'étranger, en particulier à Londres, afin de participer pleinement à la croissance des marchés financiers. Cela redonne vie à la City de Londres, qui devient durablement la première place financière du monde. De leur côté, les banques d'investissement se trouvent, elles, de plus en plus sous-capitalisées car elles ne sont plus adossées à une grande banque de dépôts.

La banque centrale américaine va tenter plusieurs fois d'assouplir le système à partir de 1986, mais ce n'est que devant le lobby réclamant la légalisation de la fusion de Citibank avec la compagnie d'assurances Travelers Group, afin de former le conglomérat Citigroup, l'un des plus importants groupes de services financiers au monde, que le Sénat américain se résoudra à abolir ce dernier « vestige des années trente ». Il le fera au travers de l'adoption du Gramm-Leach-Bliley Act Financial Services Modernization Act de 1999 qui met en place des services de banques universelles, c'est-à-dire qui assurent aussi bien les services d'une banque de dépôt que d'une banque d'investissement et qu'une compagnie d'assurance.

On connaît la suite : de plus en plus, les banques de détail et d’investissement sont devenues de simples filiales de groupes diversifiés qui intègrent parfois l'assurance, la gestion de fonds de placement ou d’autres activités financières. Fréquemment, ces groupes rattachent à la filiale banque d’investissement les activités de banque d'affaires. Ces circonstances ont permis un effet domino durant la crise de 2007, à tel enseigne que diverses voix, dont celle de l’ancien gouverneur de la Réserve Fédérale Paul Volcker ont avancé l’idée d’un retour au Glass-Steagall Act par le biais d’une remise en vigueur du texte de loi originel.²

En Europe également, un nombre grandissant d’experts se prononcent en faveur de l’adoption de législations bancaires strictes inspirées du Glass-Steagall Act. Et de rappeler à ce propos que la Chine post-communiste, qui est de tous les pays industrialisés celui dont le système financier a le mieux traversé la récente crise, est également celui qui a adopté deux grandes lois largement inspirées du Glass-Steagall Act : la loi sur la banque commerciale de 1995, complétée par la loi sur les sociétés de bourse de 1998.³

Et en Belgique ?

Jusqu’en 1935, notre législation connaissait le concept de banque mixte, qui alliait l’activité d’une banque de dépôts à celle d’une banque d’affaires, dont la spécialité consistait dans la garde et la négociation d’actions dans des entreprises industrielles et commerciales. L’A.R. N° 185 du 9 juillet 1935 a modifié cette situation : il a instauré l’interdiction de banque mixte, avec pour conséquence une scission entre l’activité de dépôt et l’activité d’investissement, cette dernière ayant été placée dans une holding, appelée société de portefeuille ou financière.

La loi du 3 mai 1967 a tout de même consenti encore quelques dérogations à l’interdiction de garde d’actions ou d’obligations industrielles ou commerciales. Quelques années plus tard, la loi du 30 juin 1975 a été adoptée sous l’influence de l’estompement des limites entre branches et compte tenu du fait que les banques sont devenues de moins en moins spécialisées. Le statut des banques a été rapproché de celui des caisses d’épargne privées et les deux sortes de banques ont été placées sous le contrôle d’un même contrôleur, l’ancienne Commission bancaire. Simultanément, le statut de contrôle a été renforcé et celui des organismes publics, la CGER et le Crédit communal, a été assoupli, mais leur compétitivité, surtout à l’égard des caisses d’épargne privées, a été préservée.

Quelques années plus tard, le nom de « caisse d’épargne » a été supprimé et dans les années nonante, la CGER et le Crédit communal ont été privatisés. L’activité des banques a été de moins en moins limitée et à partir de 2004, les compagnies d’assurances ont d’ailleurs été placées sous la tutelle du même contrôleur que les banques: si elles le souhaitent, les banques peuvent se charger de tâches très diversifiées. Une confiance inébranlable dans les avantages de la mondialisation faisait partie du credo bancaire, d’abord aux États-Unis, et plus tard aussi en Europe.⁴

La commission spéciale chargée d’examiner la crise financière et bancaire a recommandé la réintroduction d’un modèle d’activité bancaire classique, transparent pour les clients, dans le cadre d’un établissement financier spécial (cf. les anciennes banques et caisses d’épargne). Elle souhaite opérer une séparation claire entre la banque de dépôts et la banque commerciale. La commission demande au législateur et aux autorités de contrôle des banques d’adapter leur réglementation sur certains points (par exemple, règles en matière de solvabilité et de fonds propres) pour encourager l’activité bancaire classique.⁵

Pour surveiller l'activité financière, il existe en effet des ratios que les banques doivent respecter pour justifier qu'elles sont solvables, c'est-à-dire qu'elles sont capables de payer leurs dettes sur le court, moyen et long termes malgré les impondérables (retournement de la conjoncture, augmentation des impayés de la part de ménages moins solvables ou retraits soudains aux guichets de la banque). Il va de soi que ces exigences de solvabilité peuvent varier selon le risque que représentent les activités qu'elles exercent et que des exigences moins fortes pourraient ainsi être demandées à celles qui se livrent exclusivement à l'activité bancaire classique.⁶

Le 20 novembre 2010, les représentants des partis politiques francophones se sont d'ailleurs prononcés, lors des « états généraux de la finance responsable et solidaire » organisés par le Réseau financement alternatif, en faveur d’une séparation nette entre les banques de dépôt et les banques d’investissement afin que les risques inhérents à ces dernières ne portent pas préjudice aux premières. ⁷

Conclusions

Le métier de banquier est ancien et les activités qu'il recouvre sont nombreuses. Après avoir été spécialisées après la crise de '29, ces activités sont redevenues tentaculaires. La crise récente nous offre l'opportunité de nous pencher à nouveau sur cette question.

Une spécialisation des institutions n'est certainement pas sotte en terme d'efficience économique. Elle est probablement essentielle pour réduire le risque, comme la crise que nous venons de connaître semble le montrer.

Mais, en outre, les obligations imposées aux banques au nom de la surveillance du secteur financier gagneraient sûrement en efficacité à être mieux ciblées en fonction de l'activité réelle des institutions. Et celles qui, par le choix de leurs activités, limitent la prise de risque recevraient une avantage concurrentiel dans la mesure où les obligations qui leur sont imposées seraient moins lourdes. Ceci constituerait une prime à la prudence et, peut-être le début de la sagesse dans un secteur qui n'en a pas fait une brillante démonstration ces derniers temps.

Bernard Bayot,
mars 2011

Depuis bientôt trois ans qu'a éclaté la crise, les chiffres les plus fous et les plus divers circulent quant à son coût. Entre quantification exacte et effets de manche destinés à rassurer ou à faire peur au citoyen, il devient très difficile de faire le tri dans cette spirale des chiffres.

Illusoire...

Disons-le tout d'emblée, il est impossible d'objectiver ce qu'a exactement coûté la crise, car la réponse varie en fonction de ce qu'on inclut dans le calcul. Les différents montants communiqués dans la presse montrent bien que la notion est floue. La crise que l'on traverse est en effet multifactorielle et les conséquences se retrouvent à tous les étages, le feu se communiquant de l'un à l'autre. À parcourir les articles de journaux parus depuis 2008, il apparaît que le « coût de la crise » englobe des notions variées : coût de la faillite de certaines banques, coût de la dévalorisation des capitalisations boursières, coûts liés à la diminution du crédit, à l'essoufflement de la croissance, à l'augmentation du chômage, des dépenses sociales, coût des plans de sauvetage des banques, des États... On le voit, la notion est large.

Une autre variable d’importance est le laps de temps que l'on prend en compte pour faire ce calcul. Car, on l'a appris, les marchés commencent à se relever et une partie des pertes bancaires et institutionnelles liées à la crise commencent à s'effacer ; ce qui n'est pas forcément le cas pour les personnes qui, par suite de cette crise, ont perdu leur travail, leur maison... Ce qui complique encore le calcul c’est que, dans certains secteurs, les effets de la crise arrivent à retardement. Ainsi, le FMI a estimé en 2008 que la crise des subprimes s'élevait à 1000 milliards de dollars ; en 2009, il la chiffrait à 2220 milliards ; et en avril 2010, l’estimation était passée à 4000 milliards de dollars. Ce coût est celui que les institutions financières ont dû supporter et vont devoir supporter en raison notamment de la baisse de la valeur des actifs qui garantissent leurs crédits, comme l'immobilier.

En Belgique, la Cour des comptes a publié en janvier dernier les chiffres concernant le coût de la crise pour l'État belge : le sauvetage du système financier lui a coûté 15 milliards d'euros. Depuis 2008, la Belgique a déboursé 21,08 milliards d'euros sur lesquels elle a déjà récupéré quelque 6 milliards. Ce déboursement a été utilisé pour le sauvetage des banques belges (Fortis, Dexia, KBC, Ethias principalement) et pour l'aide à la Grèce.

Pour le citoyen ?

Calculer l'impact financier de la crise sur le citoyen est tout aussi difficile et les chiffres avancés s'avèrent tout aussi fluctuants. En novembre dernier, le Tijd annonçait que la crise avait coûté 600 milliards d’euros, soit 1200 euros par habitant de l’Union européenne. Le calcul se basait sur les montants de l’aide accordée à la Grèce et à l'Irlande, ainsi que sur le montant des intérêts que l'Europe devrait rembourser sur l'emprunt. En octobre 2008, Jean-Marc Nollet, en se basant sur le coût du plan de sauvetage des banques, annonçait que la crise coûterait 732 euros par Belge moyen. L'Écho, quelques jours plus tard, se basant sur la dévalorisation des avoirs boursiers des familles belges, parlait d'une perte de 7300 euros par Belge moyen. À ces déclarations s'ajoutent celles des politiciens qui annonçaient que le sauvetage des banques ou des États ne coûtait... rien aux citoyens.

Bref, personne ne niera que le coût de la crise, global ou par citoyen, dépend des lunettes que l'on porte. Entre coût réel, coût fantasmé et coût potentiel, revenons, pour y voir plus clair, sur les différentes solutions que les États ont mises en place pour sauver le système financier et éviter le risque systémique (voir plus loin).

Commençons par le commencement. La crise mondiale dont nous entendons parler depuis trois ans maintenant a débuté aux États-Unis avec les fameux subprimes et s'est ensuite propagée comme une trainée de poudre. Pour rappel, des banques peu scrupuleuses ont prêté à haut risque (subprime) de l'argent à des gens qui n'avaient pas les moyens de rembourser. Pour se prémunir, elles ont revendu le risque sur les marchés sous forme de titres que d'autres banques ont ensuite achetés, car ils promettaient d’être très rentables. Au final, lorsque, des millions d'Américains n'ont plus pu rembourser leur crédit hypothécaire, les banques prêteuses se sont trouvées en difficulté et n'ont plus pu payer les banques qui avaient acheté (souvent sans vraiment comprendre de quoi il s'agissait) ces produits dérivés. Celles-ci, prises dans l'engrenage ont alors fortement diminué la quantité de crédits qu'elles accordaient aux entreprises pour financer leurs activités. Ainsi est née une crise systémique annonçant un risque général d'effondrement de l'économie : à partir d'un élément et par un effet de dominos, c'est tout le système financier sur lequel repose notre économie qui a failli s'écrouler. Dès lors, les États n'ont eu d'autre solution que de sauver les banques, démentant l'expression anglaise « too big to fail ».

Les solutions de sauvetage

Quatre solutions ont donc été imaginées pour sauver les banques et les États de la faillite.

Tout d'abord, la prise de participation : l'État devient actionnaire d'une banque. C'est ce que l'État belge a fait au moment de la chute de Fortis. Normalement, il s’agit là d’une opération, sinon rentable, à tout le moins « blanche », puisque l'État entend revendre ses parts une fois que la tourmente aura cessé. Dans la saga Fortis, la Belgique est devenue actionnaire à 99,93 % du groupe. Elle a ensuite transféré la propriété de la banque contre 11,6 % du capital de BNP Paribas. Dans le cadre du sauvetage des institutions financières, l'État belge a emprunté 6,7 milliards pour renflouer les banques et racheter des actions dont le prix était si bas que tout le monde voulait s'en débarrasser. Depuis octobre 2009, la Belgique paie des intérêts sur cet emprunt. Mais elle compte bien récupérer des dividendes sur son investissement et revendre ses parts dès que les banques seront revenues à flot et que les cours seront meilleurs. Si le calcul est correct, l'État pourra rembourser son emprunt et récupérer les intérêts qu'il a payés (estimé à 300 millions par an environ). Ramené à l'échelle de l'habitant, le coût ne dépassera pas 28,27 euros par an.

Ensuite, le prêt et la garantie bancaire. Certains États ou l'Union européenne ont aussi consenti des prêts. En 2009, la Belgique a prêté 160 millions d'euros à la banque Kaupthing. Au plus fort de la crise irlandaise, l'Europe a créé le Fonds européen de stabilisation financière (FESF) et le mécanisme européen de stabilisation financière (qui permet à la Commission d'emprunter 60 milliards d'euros). Ces prêts peuvent aussi prendre la forme de garantie bancaire. L'argent n'est pas utilisé, mais garantit au prêteur qu'il retrouvera son argent en cas de défaut de paiement du débiteur. Le prêteur peut être le simple épargnant qui, au plus fort de la crise, aurait pu être tenté de retirer toute son épargne de sa banque, décision qui aurait mis à mal le système financier. Il peut également être une banque, qui n'ayant pas confiance en son débiteur (une autre banque ou un État) refuse de lui prêter de l'argent ou n’y consent qu’à un taux d'intérêt extrêmement élevé. Pour créer ces garanties ou prêter de l'argent, les États ou l'Europe ont dû eux-mêmes emprunter de l'argent sur les marchés, quoiqu’à un taux nettement inférieur à celui qui aurait été proposé aux banques ou aux États en difficulté. D'une part, les taux des emprunts publics sont nettement inférieurs aux taux interbancaires et, d'autre part, plus on apparait comme un emprunteur à risque, plus le taux d'intérêt qu'on devra payer pour emprunter sera élevé. Que coûtent de tels prêts ? Rien en principe, puisque, pour autant qu'ils soient remboursés, le prêteur peut même s’attendre à des bénéfices sur le paiement des intérêts. Il en va de même pour la garantie bancaire qui, tant qu'elle n'est pas utilisée, ne coûte pas un sou et peut même rapporter de l'argent puisque les banques et les États qui reçoivent cette garantie doivent également payer des intérêts. Néanmoins, un risque subsiste tant que le remboursement n'est pas échu.

Enfin, le rachat des titres toxiques (appelé aussi « structure de défaisance »). La Belgique a injecté 141 millions d'euros dans un véhicule rassemblant les produits structurés de l'ex-Fortis. Elle a ainsi agi à l'image du plan Paulson du Trésor américain qui, aux États-Unis, a permis de créer un fonds de 700 milliards de dollars destiné à racheter les actifs toxiques détenus dans les bilans des banques. Le coût pour le contribuable américain sera en réalité moindre puisque l'État compte bien revendre ses actifs une fois que les cours de la Bourse seront repartis à la hausse. Il compte en plus sur les effets positifs d'une telle solution, censée favoriser la confiance dans le marché. Ce plan a été prolongé d'un an en 2010. Pour se financer, l'État américain a acheté des bons du Trésor. En d'autres termes, il a emprunté, créant ainsi un déficit gigantesque de 1500 milliards de dollars (12 % du PIB aux USA).

Coût = 0 ?

À la lecture de ce qui précède, on serait tenté de croire que le coût de la crise pour le contribuable sera totalement nul. Ce serait évidemment sans compter les dégâts collatéraux de telles stratégies. Qu'un État ou que l'l'Union européenne emprunte, même à faible taux, pour sauver une banque ou un autre État et ce sont autant de millions de remboursement d'intérêts qui devront chaque année être portés au budget. Dans son dernier rapport, la Cour des comptes estime que la Belgique paiera 904 millions d'euros d'intérêts sur les emprunts nécessaires au sauvetage du système financier contractés entre septembre 2008 et août 2010. Son endettement, qui était descendu à un seuil historique de 87 % du PIB en 2007, a dépassé les 100 % aujourd'hui, la rendant vulnérable sur les marchés internationaux.

Faire appel au FMI, comme récemment a dû le faire l'Irlande, c'est être obligé de mettre en œuvre toute une série de mesures d'austérité (augmentation de l'âge de la retraite, gel des salaires des fonctionnaires, suppression d'emplois publics, coupes dans les allocations de chômage et familiales, réduction du salaire minimum). Une autre solution pour faire face au déficit public est d'augmenter les recettes fiscales, mais la mesure est difficile à prendre, surtout en période baissière.

Dire que le plan de sauvetage est totalement à charge du citoyen est faux, mais affirmer qu'il ne coûtera rien, voire qu'il rapportera de l'argent, n'est pas exact non plus. Certes, les États ont été pratiquement obligés de sauver les banques et d’autres États en difficulté pour éviter des catastrophes économiques plus grandes encore, mais l'urgence dans laquelle ces plans de sauvetage ont été bâtis n'a pas permis une remise en question du fonctionnement de l'économie et de sa financiarisation. Aujourd'hui, les Bourses ont relevé la tête, la croissance redémarre, mais des millions de personnes à travers le monde sont restées sur le carreau et rien n'indique que cela ne se reproduira plus d'ici quelque temps.

                                                                                                                                                                             nbsp;                                               Laurence Roland,
                         s                                                                                                                        février 2011

La situation belge en matière de bancarisation est relativement bien documentée. La législation garantissant un droit à un service bancaire de base et deux études du dispositif sont à la base de cette connaissance. L'enquête européenne SILC 2008 nous apporte toutefois des données à jour représentatives. Alors, quoi de neuf ?

Introduction

La possibilité d'accéder à un compte bancaire est généralement considérée comme le premier pas vers une inclusion financière objective. En Europe, c'est en tout cas à garantir cette première condition que de nombreuses associations1 travaillent. Et les responsables de la régulation du marché intérieur semblent progressivement manifester une volonté d'y parvenir eux aussi.

En Belgique, où le droit d’accès à un compte existe depuis 2003², la situation devrait être exemplaire. Est-ce réellement le cas ? Reste-t-il des marges de progression ? Les données européennes nous livrent certaines pistes de réflexion.

Enquête européenne SILC 2008 : de quoi s'agit-il?

SILC est l’acronyme de Survey on Income and Living Conditions, soit « enquête sur le revenu et les conditions de vie ».

En deux mots :

« L’instrument EU-SILC est la source de référence européenne en matière de statistiques comparées sur la répartition des revenus et l’inclusion sociale au niveau européen. Il fournit deux types de données annuelles pour les pays de l’Union européenne, l’Islande et la Norvège :

• des données transversales concernant un moment donné ou une période donnée, avec des variables relatives au revenu, à la pauvreté, à l’exclusion sociale et à d’autres conditions de vie ;
• des données longitudinales concernant des évolutions dans le temps au niveau individuel, observées régulièrement sur une période de quatre ans.

L’EU-SILC se fonde sur l’idée d’un cadre commun et non plus d’une enquête commune. Le cadre commun définit les listes harmonisées de variables cibles primaires (annuelles) et secondaires (tous les quatre ans ou moins) à transmettre à Eurostat ; des lignes directrices et des procédures communes ; des concepts communs (p. ex. : ménage et revenu) ; et des classifications visant à assurer la plus grande comparabilité de l’information produite. »³

SILC se compose d'un tronc de questions commun à toute l'Europe, source principale de comparaisons, et d'une partie laissée à la discrétion de chaque institut national – celui-ci pouvant juger utile d’enquêter sur des éléments identifiés comme pertinents dans le contexte particulier de son pays.

Outre cette base de questions annuellement mise en œuvre, SILC développe aussi des modules ad hoc, partagés par l'ensemble des États membres. Ces focus permettent d'approfondir des dimensions particulièrement sensibles. Au nombre des thèmes déjà traités :

• La transmission intergénérationnelle de la pauvreté (2005) ;
• La participation sociale (2006) ;
• Les conditions de logement (2007) ;
• Le surendettement et l'exclusion financière (2008).

Notre analyse se concentrera sur l'étude des résultats de ce dernier module, et plus particulièrement sur la dimension « inclusion bancaire ».

L'inclusion bancaire selon SILC

Le questionnaire du module SILC 2008 a été construit pour collecter de l’information sur 38 variables, censées permettre une mesure du surendettement et de l'exclusion financière à travers l’Europe.

Eurostat a focalisé son étude sur les dimensions suivantes :

1. l'accès à et l'usage d'un compte bancaire, y compris le découvert ;
2. l'accès à et l'usage des cartes de crédit et des magasins ;
3. le type d'usage des crédits et prêts ;
4. les arriérés (estimation des volumes) ;
5. les pertes de revenus et les évolutions prévues des revenus ;
6. les raisons du non-usage d'un compte bancaire ;
7. les raisons de non-usage du crédit (hors prêt hypothécaire).

Dans cette analyse dédiée à l'inclusion bancaire, nous nous concentrerons sur les dimensions 1 et 6. Nous passerons en revue et analyserons les variables qui y sont attachées. Dans une prochaine nous procéderons de même pour les dimensions relatives au crédit et au surendettement.

Avant d'entamer l'analyse des variables collectées, rappelons à toutes fins utiles que l'unité d'étude est le ménage. Ce n'est qu'à titre exceptionnel que, dans certains pays, il en a été autrement (p. ex. : au Royaume-Uni où, vu les pratiques significatives de colocation, un filtre supplémentaire a dû être aménagé).

SILC 2008 : un défi de taille

Compte tenu de la technicité du thème abordé et des différences observables sur les marchés nationaux en termes d'offre de produits et de services financiers, la mise en place d'une étude de variables comparables à grande échelle est véritablement un défi. Cette première collecte de données à l'échelon européen fait donc l'objet d'une importante évaluation (processus en cours). Les données sont-elles comparables ? Ont-elles donné lieu à des difficultés particulières dans certains pays ? Quelles sont les pistes de correction ? Les réponses à toutes ces questions sont encore en partie pendantes, et notre regard sur les données belges contribuera modestement à avancer de premiers éléments de réponse.

Les résultats SILC par variables

Accès à et usage d'un compte bancaire et des découverts en compte
1. le ménage dispose d'un compte courant en banque

Ce compte est défini comme un compte de dépôt qui permet une gestion quotidienne via des modes variés de paiement, qui permettent la « distribution » d'argent à d'autres. Parmi les éléments standards offerts, on trouve notamment les chèques, la possibilité de mettre en œuvre des ordres permanents, de faire des débits directs et des paiements par carte de débit.
Au niveau européen, la réponse la plus fréquente est « oui ». La moyenne EU est de 84 %.

La Belgique se situe au-dessus de cette moyenne européenne, avec un résultat de 99,11 % de « oui ». À titre de comparaison, on notera que seuls trois pays enregistrent « non » comme réponse majoritaire : la Bulgarie (84 %), la Grèce (73 %) et la Roumanie (77 %). On soulignera aussi le fait que, dans deux pays, le taux de « oui » est de 100 %: au Danemark et en Finlande.

Les résultats belges de SILC concordent avec les données publiées dans deux études4 mises en œuvre en vue, d'une part, de mesurer le niveau de l'exclusion bancaire en Belgique (RFA, 2001) et, d'autre part, d'évaluer une première fois l'impact de la loi instaurant un droit à un service bancaire de base (RFA, 2003). L'évaluation a été réalisée au travers d'une enquête menée auprès des CPAS quant à leur connaissance de personnes non bancarisées. Le niveau mesuré dans cette évaluation était estimé à moins de 1 % des personnes de plus de 18 ans.
2.Avez-vous ou toute autre personne de votre ménage a-t-elle un découvert sur un compte bancaire ?
Le ménage est en « négatif » sur un de ses comptes bancaires en raison de difficultés financières (et des charges d'intérêt y sont attachées). Ici, on ne vise donc pas les plans de paiement relatifs à un crédit, mais on a bien affaire à un découvert « non prévu ».

Au niveau européen, la réponse la plus fréquente est « non ». La moyenne est de 92 %.
La Belgique se situe légèrement en dessous de la moyenne européenne, avec un résultat de 90,4 % de « non ».
Deux pays se démarquent par un taux de « oui » très significatif : l'Allemagne (23 %) et la Slovaquie (26 %). Pour les autres pays, Belgique comprise, le taux de « oui » est partout inférieur à 17 %.

Il ne nous est pas possible de réaliser un test de cohérence de cette variable avec d'autres sources de données, car la seule donnée approchante n'est pas une donnée publique. Il s'agit en effet des dépassements non autorisés en compte courant qui sont enregistrés dans le fichier des « enregistrements non régis » tenu par la Centrale des crédits aux particuliers (CCP) de la Banque nationale belge (BNB), et alimenté et consultable par les seuls organismes membres.

3.Le montant total estimé en découvert sur les comptes courants des ménages, classé par intervalles.

Les découverts ont été regroupés en quatre intervalles, en proportion du revenu mensuel disponible des ménages. Les quatre tranches sont : « moins de 10 % », « entre 10 et 33 % », « entre 33 et 100 % », et « plus de 100 % du revenu disponible mensuel ».

Au niveau européen, la tranche la plus présente est « entre 10 et 33 % ». La moyenne y est de 30 %.

En revanche, en Belgique, la tranche la plus importante est celle des pourcentages inférieurs : 37 % ont un découvert de moins de 10 % du revenu disponible mensuel. Vient ensuite la seconde tranche, avec 32 %, puis la troisième, avec 23 % et enfin la quatrième, avec 7%.

Deux exemples contrastés, la Norvège, d'une part, qui force le trait de la situation belge, à savoir que les découverts en compte courant sont moins nombreux au fur et à mesure que les montants sont importants : tranche 1=52 %, tranche 2=27 %, tranche 3=11 %, tranche 4= 10 %. La situation la plus éloignée s'observe quant à elle en Italie, où l’on enregistre d'autant plus de découverts que les montants du revenu mensuel disponible sont élevés : tranche 1=8 %, tranche 2=16 %, tranche 3=28 %, tranche 4=47 %.

Les découverts non autorisés en compte courant ont toujours été un écran de fumée en Belgique du fait de la non-publicité des données traitées dans le « fichier des enregistrements non régis ». Les données collectées dans SILC 2008 lèvent un premier voile sur les proportions de ce phénomène et sur la profondeur de l'endettement qui en résulte. Si l'on compare la situation belge à celle observée en Italie, les problèmes semblent sous contrôle. En effet, dans 69 % des cas, l'endettement représente moins de 33 % du revenu disponible par mois. Il n'empêche que, pour un pays volontaire comme la Belgique en matière de prévention du surendettement, on peut s'étonner de ne pas figurer en tête des meilleurs de la classe européenne.

En outre, il n'est plus possible, sur la base de ces résultats, de considérer que ces découverts ne sont pas significatifs d'un endettement problématique, à tout le moins pour les 31 % de situations dans lesquelles l'endettement dépasse 33 % du revenu mensuel disponible.

Conclusion intermédiaire

L'inclusion bancaire est d'un excellent niveau en Belgique. Notre pays se fait toutefois voler la première place par d'autres pays, et ce malgré les dispositifs juridico-légaux mis en œuvre et leur relativement bonne évaluation. Les variables quant au non-usage d'un compte bancaire nous seront très utiles pour déterminer si les personnes qui ne détiennent pas de compte en banque en Belgique le vivent comme un choix personnel ou comme une situation subie.

En matière de découvert bancaire non régularisé, bien que la situation belge soit globalement satisfaisante, comparée à celle observée dans d'autres pays, il n'en demeure pas moins vrai que cette forme d'endettement est tout de même significative et lourde dans plus de 30 % des situations. C'est pourquoi nous soutenons l'idée de généraliser la collecte de cette information auprès de l'ensemble des opérateurs et d'intégrer cette dernière dans le fichier de la CCP.

Explications relatives à l'absence de compte bancaire

Il est heureux que le module SILC 2008 se soit intéressé aux raisons qui expliquent le non-usage d'un compte bancaire. Choix délibéré ou situation subie, le type de réponse est essentiel tant dans l'évaluation de la situation et des carences du marché, que dans d'évaluation de l'efficacité des dispositifs mis en place (à l'instar de la situation belge).

4. Le ménage n'a pas besoin d'un compte et préfère gérer en cash
Parmi les ménages sans compte en banque, la réponse la plus fréquente en Europe est « oui ». La moyenne est de 73 %.
Le « oui » est majoritaire dans tous les pays (dont la Belgique, avec 72,3 %), à l'exception de la France (14 %), de la République de Malte (34 %) et des Pays-Bas (40 %).
Un peu moins de trois quarts des personnes ne disposant pas de compte en Belgique déclarent avoir une préférence pour l'argent comptant. Cette donnée est encourageante dans la mesure où elle ne laisse pas transparaitre directement de « frustration ». S'il devait demeurer des questions, elles porteraient sur les raisons qui font qu'en effet on préfère gérer en cash. Est-ce vraiment plus pratique ? Plus discret ? Est-ce parce que le compte en banque nécessite des connaissances en lecture/écriture, en maîtrise d'une langue nationale ? Ce second niveau d'investigation pourrait être réservé à une enquête qualitative.

5. Car les charges sont trop élevées
Pour les ménages dont la non-détention de compte bancaire est subie, la réponse la plus fréquente en Europe est « non », avec une moyenne de 62 %.
En Belgique, le « non » atteint 69 %, alors qu'il est de 100 % en France, au Luxembourg, aux Pays-Bas et en Norvège.
Le « non » est minoritaire dans quelque pays : en Tchéquie (30 %), en Grèce (13 %), en Italie (21 %), à Chypre (44 %), en Hongrie (31 %) et en Slovaquie (14 %).

Le fait qu'en Belgique plus de 30 % des répondants qui déclarent désirer ouvrir un compte en banque le considèrent comme trop coûteux pour passer à l’acte pose question. Le service bancaire de base (SBB), qui est censé être proposé et disponible dans toutes les banques, peut difficilement être considéré comme affichant un coût dissuasif. Ceci nous conduit à postuler que, soit ce service n'est pas connu ni demandé en agence par ces personnes, qui dès lors se heurtent aux coûts habituels des comptes bancaires « traditionnels », soit ce coût, bien que modeste, est encore dissuasif pour une minorité. Les solutions iraient dès lors dans deux directions : d'un côté améliorer la publicité autour du SBB auprès du public en risque d'exclusion bancaire, et, de l'autre côté, tendre vers la gratuité totale du SBB.

6. ll n'y a pas d'agences bancaires là où vit ou habite le ménage
Pour les ménages dont la non-détention de compte bancaire est subie, la réponse la plus fréquente en Europe est « non », avec une moyenne de 86 %.
En Belgique, le « non » est supérieur à la moyenne européenne et atteint 93 %. S'il n'est pas tout à fait surprenant que 100 % de « non » aient été observés dans certains pays, on s'étonnera sans doute de la présence de certains d'entre eux dans la liste des États concernés: France, Chypre, Luxembourg, Pays-Bas, Islande et Norvège. La France et la Norvège comptent en effet sur leur territoire de vastes zones rurales susceptibles de poser des problèmes d'accès géographique, ce qui ne ressort pas des réponses obtenues. La question de la répartition géographique de l'échantillon est donc essentielle à ce stade pour pouvoir évaluer avec précision la qualité des résultats de cette variable. Le fait que la difficulté d'accès à une agence ait été dissuasive pour certains répondants dans leur volonté d'être bancarisé soulève plus de questions en Belgique qu'il n'apporte de pistes de solution. Un travail plus en profondeur serait en effet nécessaire, car, là encore, la question de la dissémination géographique de l'échantillon se pose.

7. Le ménage a souhaité ouvrir un compte et il se l'est vu refusé.

Pour les ménages dont la non-détention de compte bancaire est subie, la réponse la plus fréquente en Europe est « non », avec une moyenne de 89 %.
Le « non » atteint 100 % des réponses en Belgique, ainsi qu’en Estonie, à Chypre, en Islande ; et on est proche de 100 % en Tchéquie, en Lettonie et en Hongrie.
Le « oui » est véritablement significatif aux Pays-Bas (40 %), en Autriche (31 %) et en Norvège (24 %).
Les réponses belges corroborent l'idée que la législation en matière de SBB a été efficace. Si, au vu du point 5 relatif au coût, on peut douter que les banques présentent toutes à leurs nouveaux clients la possibilité d'ouvrir un SBB (dont précisément le coût est réduit), en revanche, elles ne semblent plus pratiquer de refus quand un client se présente.

8. La banque refuserait le client
Pour les ménages dont la non-détention de compte bancaire est subie, la réponse la plus fréquente en Europe est « non », avec une moyenne de 76 %.
Le « non » est majoritaire dans tous les pays à l'exception notable de la Belgique (37 %), de Chypre (40 %) et de la Lituanie (13 %). Trois pays atteignent 100 % de « non » : l'Estonie, l’Islande et la Norvège.
Cette variable est sans doute une des plus surprenantes, en tout cas pour la Belgique, compte tenu du dispositif légal existant. Elle amène à penser qu'il reste encore un effort significatif de publicité à faire autour du SBB, car ce dernier protège précisément les consommateurs d'un tel refus.

Conclusion

La mesure de l'inclusion bancaire, telle qu'elle a été mise en œuvre dans SILC 2008, au vu des variables qui ont été choisies et collectées, nous paraît extrêmement utile et pertinente pour mesurer la bancarisation en Europe.

Les zones d'ombre laissées en suspens à la suite des réponses obtenues sont globalement assez réduites. Elles permettent par ailleurs d'identifier avec précision les points qui mériteraient une investigation qualitative complémentaire dans l'un ou l'autre pays.

Si des questions techniques restent en suspens – choix des termes/concepts, comparabilité – et que la solidité peut encore être améliorée, il ne fait aucun doute que le module SILC 2008 occupe une place de choix dans l'évaluation des politiques publiques en matière d'inclusion bancaire.

Au niveau des données belges, les données collectées montrent une bonne cohérence. Elles invitent avant tout les autorités à améliorer la publicité du SBB auprès des publics les plus susceptibles d'y recourir et d'intégrer les découverts bancaires non autorisés dans la CCP. Ce dernier point est d'ailleurs en train d'être mis en place.

Olivier Jérusalmy
Février 2010

Nées au XXe siècle, les agences de notation financière font maintenant partie intégrante du système économique. Elles accordent une notation – rating en anglais – aux produits financiers. Nous aborderons, dans cette leur rôle, leur origine, les produits et services qu'elles offrent, les principales critiques formulées à leur égard et les pistes de solutions d’amélioration par rapport à la situation actuelle.

Rôles et origines des agences de notation financière

Une agence de notation est un organisme privé spécialisé dans l'analyse des comptes d'une société, d'un État ou d'une opération financière1. Elle publie des notes sur la capacité de ces entités à respecter leurs engagements. Il existe deux groupes principaux d'agences de notation : celles, historiquement plus anciennes, s'occupant de critères financiers et celles, plus récentes, analysant le volet extrafinancier, soit les aspects sociaux, environnementaux, éthiques et/ou de bonne gouvernance, de ces entités.

Les agences de notation financière voient le jour au début du XXe siècle aux États-Unis afin de fournir aux investisseurs intéressés une information plus accessible sur les émissions obligataires des collectivités publiques2. À l'époque, ces investisseurs paient les agences de notation pour obtenir une note afin de construire leur stratégie d'investissement. Ce n'est que dans les années 1970 que cette manière de faire change : ce sont désormais les émetteurs de produits soumis à notation qui paient les agences pour obtenir une note.

Le rôle des agences de notation financière est crucial : elles tentent de « mesurer le risque de non-remboursement des dettes que présente l'emprunteur »3. La note décernée est un élément clef dans la décision d'engagement des investisseurs. Si elle est haute, c'est que le risque est faible. Les investisseurs auront davantage confiance et voudront investir. Si elle est basse, moins d'investisseurs seront intéressés.

Comme illustré dans le tableau ci-dessous, l'activité des agences de notation financière est très concentrée : trois organismes, tous américains, se partagent, selon les sources, entre 85 et 90 % du marché. Les 10 à 15 % restant se divisent entre près de 70 agences de notation financière à travers le monde4. Toutefois, seules dix d'entre elles sont reconnues par la Securities and Exchange Commission américaine comme des « Nationally Recognized Statistical Rating Organizations », soit des agences de notation statistique reconnues nationalement5.

Bien que chaque agence ait son propre système de notation, le schéma général est de noter un titre sur une échelle de A à D, A regroupant les meilleures notes et D signifiant que l'entité, entreprise ou État, est en faillite. Des nuances s'expriment dans chaque groupe de lettre par la répétition de cette même lettre ou l'adjonction de chiffres ou de signes + ou -. Vu la complexité des produits financiers actuellement disponibles sur le marché, ces notations sont devenues essentielles pour donner une information simplifiée à l'investisseur souhaitant évaluer son risque d'investissement.

Voyons maintenant de plus près quels produits et services offrent ces agences de notation financière.

Produits et services offerts

Un tour sur les sites internet des trois plus importantes agences de notation financière nous renseigne sur les produits et services offerts (voir tableau ci-dessous). Les agences sont contactées par les émetteurs pour fournir des notations sur une très vaste gamme d'instruments et produits financiers allant des dettes souveraines aux obligations d'entreprises en passant par les organismes de placement collectif à valeurs mobilières et les produits structurés. De par leur expertise, certaines assurent aussi des formations pour les professionnels faisant affaire avec le monde financier, mais ceci reste marginal dans leur activité.

Source : sites internet de Standard & Poor's, Moody's et Fitch Ratings

Critiques

Bien qu’elles facilitent les prises de décision d'investissements des acteurs du système financier, les agences de notation financière essuient diverses critiques6. Trois reproches sont le plus souvent formulés à leur encontre.

Le premier tient à la nature même de leur source de revenus : les agences de notation financière sont accusées d'être à la fois juge et partie. En effet, de nos jours, elles sont rétribuées par les émetteurs de produits financiers, ce qui met en cause leur indépendance : qu’est-ce qui les empêche d’accorder, contre rémunération, de meilleures notes que ce que devrait dicter la réalité ? Les agences de notation réfutent l’accusation en arguant du fait que leur bonne réputation est capitale pour l’exercice de leur activité et qu’il serait suicidaire pour elles de prendre le risque de se laisser influencer.

La capacité des agences de notation financière à noter des produits financiers de plus en plus complexes est également remise en cause. Par exemple, les agences de notation ont sous-estimé la situation financière d'Enron et n'ont revu à la baisse leur notation que quatre jours avant la faillite du géant de l'énergie. Il en va de même pour les institutions financières telles que Lehman Brothers, à laquelle une bonne note avait été accordée tout juste avant la déclaration de faillite7. De même, les méthodes d'évaluation du risque de crédit et du risque de liquidité ont été jugées peu adaptées et trop simplistes dans la crise des subprimes.

Enfin, les agences de notation financière sont accusées d'avoir un effet « procyclique ». Ainsi, leur notation aurait tendance à accentuer la situation financière de l’émetteur concerné : si elles accordent une note élevée (à tort ou à raison), elles l’aident à obtenir des financements plus facilement. Inversement, si elles lui attribuent une mauvaise note, l'émetteur aura plus de mal à trouver des financements peu onéreux.

Quelques pistes pour améliorer la situation…

Comment améliorer le système actuel ? Différentes solutions sont avancées pour parer aux principaux reproches qui viennent d’être évoqués.

Pour corriger – ou à tout le moins amoindrir – le problème du conflit d'intérêts, il conviendrait de renforcer la régulation publique. Cette première idée, actuellement débattue des deux côtés de l'Atlantique, repose sur une meilleure réglementation des agences de notation. En effet, à la suite de la crise des subprimes, la Securities and Exchange Commission (SEC) américaine et la Commission européenne – parmi d'autres organes régulateurs – ont toutes deux entamé des démarches en vue de superviser les actions des agences de notation. Ainsi, du côté européen, il est prévu que, dans le futur, l'autorité européenne des marchés financiers « sera dotée de pouvoirs de supervision directe des agences de notation du crédit enregistrées dans l’UE et pourra demander des informations, ouvrir des enquêtes et procéder à des inspections sur place. » 8

Une seconde idée serait de se doter d’une ou de plusieurs agences de notation publiques. C'est ce que prônent certains chercheurs américains9, convaincus qu'une telle initiative garantirait un contre-pouvoir aux agences de notation privées. Cette solution ne fait toutefois pas l'unanimité : ses détracteurs estimant que la lourdeur administrative – hélas souvent caractéristique des organisations publiques – risquerait de limiter l'innovation financière.

Finalement, une troisième voie serait de retourner au système de l’« investisseur-payeur », autrement dit à la situation dans laquelle c’est l’investisseur, et non l’émetteur, qui rémunère les agences. Cette manière de faire les choses pourrait limiter les conflits d'intérêts mais elle pose d'autres problèmes. D'une part, elle semble moins transparente, du fait que seuls les investisseurs auraient accès aux notations et, d'autre part, il semble plus difficile à faire accepter aux investisseurs de payer la note10.

Concernant l’amélioration de l’aptitude des agences de notation financière ou sociétale à analyser correctement les instruments financiers, les États ou les entreprises, les solutions restent peu nombreuses. Il serait quand même possible – et capital – de veiller à ce que les analystes soient mieux formés aux risques de crédit et de liquidité, ou encore d’encourager des partenariats entre secteur public et secteur privé afin d’améliorer la connaissance des particularités des dettes souveraines par exemple.

Enfin, pour ce qui est de l'effet procyclique des notations des agences, il faut se rappeler que, comme elles le font d'ailleurs très bien quand elles s’assoient au banc des accusés, les agences de notation ne font qu'émettre des avis. Tous les acteurs du système financier doivent prendre leurs responsabilités. Ainsi, les banques qui prêtent ont aussi une part de responsabilité dans la non-vérification des données, tout comme le régulateur pour la non-supervision de ces agences de notation. Sans oublier les investisseurs qui délèguent l'évaluation des risques aux agences de notation et ne prennent pas la précaution de recouper l’information en se renseignant auprès d’autres sources. Si beaucoup en sont arrivés à penser que les agences de ntoation ont acquis un « super-pouvoir », c’est en effet parce que, trop souvent, des investissements sont faits sans autre mesure du risque.

Conclusion

Nous l'avons vu, le rôle des agences de notation financière est très important dans les jeux de l'offre et de la demande du système financier. Les dernières crises montrent toutefois que cette super-puissance est parfois hors de contrôle et que certains intérêts peuvent rendre les jugements trop subjectifs.

Ainsi, il serait nécessaire que les acteurs concernés réfléchissent aux garde-fous à mettre en place. Du côté des pouvoirs publics, il conviendrait de travailler à une meilleure régulation, ce qui implique de s’assurer une certaine expertise et d’y consacrer des financements conséquents. Les banques, quant à elles, devraient vérifier un minimum les données communiquées par les agences. Enfin, les investisseurs aussi devraient tenter de varier leurs sources de renseignements avant de s’engager financièrement. Cependant, dans le monde du « tout, tout de suite », il paraît sans doute plus simple et plus rapide de se référer à l'avis – gratuit de surcroît pour les investisseurs – des sacro-saintes agences de notation. Mais gare aux conséquences !

Annika Cayrol,
novembre 2010